Государственное управление зарубежных стран

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

ПАРЛАМЕНТ

ПРЕЗИДЕНТ

ПРАВИТЕЛЬСТВО

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

ВЫВОДЫ

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

Нынешний государственный строй Греческой Республики имеет ряд особенностей, обусловленных историческим развитием грече­ского государства.

Несмотря на глубокие исторические корни греческого народа, греческое государство в его современном виде существует относительно недавно. История Древней Греции завершилась римским завоеванием во II в. до н. э., и с этого времени до 1830 г. греки не имели национального государства.

В греческом государственном праве, равно как и в политическом мышлении греков, большое место занимает наследие тысячелетней Византийской империи. Более всего это ощущается в структуре управления Церковью, которая претерпела небольшие изменения с византийских времен. Как и в Византии, Церковь остается тесно связанной с государством, православие является господствующей религией, а священники получают жалованье как государственные служащие. Примером «византизма» в политическом мышлении является греческая Конституция, содержащая множество положений, перестраховывающих одно другое, и детально расписывающая каждый шаг всех ветвей власти, а также сложный порядок изменения Конституции.

В период обретения политической независимости от турок в государственном строительстве Греции больше использовался опыт западноевропейских стран, а не Византии или Османской империи. Нельзя сказать, чтобы за время турецкого ига греки утратили навыки государственного управления: они активно включались в османскую правящую элиту, а кое-где на местах развивались даже элементы самоуправления. Но те территории, которые первыми получили независимость, находились ближе всего к западноевропейским странам, а в Османской империи были на положении отдаленных провинций. Формирующаяся греческая интеллигенция получала образование в итальянских и немецких университетах, привозя оттуда на родину европейские представления о политическом устройстве своей страны. Кроме того, крупные европейские державы — Англия, Франция и Россия, — взявшие на себя покровительство молодому греческому государству, навязали ему в монархи баварского принца, начавшего активную политику вестернизации. Результатом этой политики стало перенесение западных государственных институтов на греческую почву, часто без учета национальной специфики. На первом этапе государственный аппарат и взаимоотношения между ветвями власти строились по баварскому образцу, постепенно господствующие позиции в греческом государственном праве заняла французская система.

На протяжении истории новогреческого государства его политический строй развивался по преимуществу скачкообразно. Несмотря на менее чем двухсотлетнюю историю новой Греции, ее политический строй за этот период несколько раз кардинально менялся: господствовавшая на протяжении этого времени монархия не только эволюционировала от абсолютной монархии к ограниченной, но и неоднократно уступала место республике, а также дважды сопровождалась установлением диктатуры.

Современная Греция является унитарным и мононациональным государством. В результате многовековых контактов с соседними народами грекам пришлось жить на своих исторических землях совместно с турками, албанцами и славянами. Два последних народа были практически полностью ассимилированы и ныне представлены небольшими этническими группами, не имеющими собственной государственности. Большинство турок покинуло Грецию в результате обмена населением между Грецией и Турцией в 1920-е гг. Согласно официальной политической линии, этнические меньшинства в настоящее время в стране отсутствуют, есть лишь религиозные меньшинства. Таковыми считаются католики, униаты, иудеи и мусульмане. Существующие ныне в Греции славяно-македонская, помакская (славяно-мусульманская) и турецкая общины лишены статуса этнических меньшинств, но имеют свои политические организации, борющиеся за предоставление культурной автономии. Помимо них, в Греции в ХХ в. образовались русская, польская, армянская, филиппинская и некоторые другие диаспоры.

Греция не является в строгом смысле ни президентской, ни парламентской республикой, а занимает промежуточное положение между этими моделями (смешанная республика). В установившейся в 1974 г. после падения военной диктатуры и отмены монархии республике президент обладал довольно широкими полномочиями, но с течением времени они все более урезались в пользу парламента, пока не был достигнут своего рода компромисс между этими ветвями власти.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

С древнейших времен до 1821 г. Греческий остров Крит стал древнейшим очагом цивилизации в Европе: зарождение государственно­сти на нем относится к рубежу III–II тыс. до н. э. Правда, создателями государства на Крите были не греки, а другой народ — минойцы. Сведений о политическом устройстве минойской державы сохранилось не очень много, но все же достаточно, чтобы охарактеризовать ее как теократическую монархию с развитым бюрократическим аппаратом. Критская цивилизация, упадок которой начался с середины XV в. до н. э., оказалась тесно связанной с собственно грече­скими государствами, возникшими на материке. В то время, когда на Крите уже существовало развитое государство, группа греческих племен (ахейцы) впервые появилась на Балканском полуострове, а в XVII в. до н. э. археологи находят у них признаки существования государства. Цивилизацию, получившую по одному из политических центров наименование микенской, характеризует развитый институт монархии, поддерживавшийся мощными вооруженными силами и разветвленным государственным аппаратом. Ахейские государства в Микенах, Тиринфе, Афинах просуществовали до конца XIII–XII в. до н. э., когда были разрушены нашествием северных племен, среди которых были и греки-дорийцы, осевшие в некоторых греческих областях и включившиеся в процесс образования государств.

Но дорийское завоевание не только разрушило старые формы государства, но и заложило новые: в последующие три столетия зародилась новая форма политического устройства — полисная. В гомеровском эпосе полисами называются отдельные общины как территориально-политические единицы. С падением власти микен­ских владык они обрели самостоятельное существование. В это время полисы разделялись естественными границами и уже имели некоторые формы государственности, хотя большое значение придавалось родовым институтам. Монархия как политический институт в то время существовала лишь в зачаточном виде. Позднее она получила развитие лишь в некоторых греческих полисах (Спарта), но и там была ограничена законом. Впоследствии греческие полисы превратились в города-государства, политические режимы которых в разные эпохи и на различных территориях колебались от диктатуры до демократии. Однако в классическую эпоху греческие полисы так и не стали единым государством. Объединение Греции было связано с кризисом полисной системы. Его осуществил в 338–337 гг. до н. э. македонский царь Филипп II. С этого времени греческие полисы стали все больше терять свою самостоятельность, пока, наконец, в 146 г. до н. э. Греция не превратилась в римскую провинцию. Та же участь постигла и бывшие греческие колонии в различных частях Средиземноморья.

Формально греки находились под властью Римской республики, империи, а потом (окончательно с 395 г.) Восточной Римской империи вплоть до 1453 г. Однако с течением времени Восточная Римская (Византийская) империя все больше воспринималась как греческое государство: греческий язык стал официальным, а ее императоры стали носить титул императора греков. На протяжении своей тысячелетней истории Византия сохраняла монархический строй, но власть императора нельзя назвать совершенно неограниченной: большое влияние на его политику оказывали высшие военные чины и партии цирка. Из всех политических сил наибольший вес имела верхушка православного духовенства: была даже разработана теория симфонии (согласия) светской и духовной власти. Неустойчивость императорской власти объяснялась и отсутствием четкого порядка престолонаследия. Из-за этого на троне часто оказывались не только выдающиеся военачальники и представители знатных родов, но даже выходцы из низших слоев и инородцы. В итоге из 109 императоров только 34 умерли своей смертью, остальные были убиты или принуждены к отречению. Государственное и гражданское право Византии базировалось на римских источниках: в VI в. император Юстиниан провел кодификацию законов на основе законов римского народа, императорских указов и толкований знаменитых римских юристов. Другим источником права в Византии стало кодифицированное обычное право населявших империю народов.

В XIV–XVI вв. населенные греками византийские провинции были завоеваны турками-османами и с этого времени до 1820-х гг. греки оказались лишены собственной государственности. Новогреческое государство, образовавшееся после свержения власти осман­ских султанов, развивалось уже совсем по иному пути.

От президентской республики к конституционной монархии (1821–1862). История греческого национального государства фактически начинается в эпоху национально-освободительной борьбы греков против турецкого владычества (1821–1830). В это время впервые создается двухпалатный парламент, начинают формироваться центральный государственный аппарат и органы власти на местах. Однако утверждение представительных институтов произошло отнюдь не сразу и в значительной степени определялось геополитиче­скими, политическими и социальными факторами, которые продолжают оказывать влияние на развитие греческого парламентаризма и в наши дни. Ими же определяется некоторое своеобразие греческого политического строя по сравнению с аналогичным ему в других странах.

Само понятие о представительных институтах и механизме их функционирования греки заимствовали из Западной Европы. Но по сравнению с западноевропейским образцом историю греческого парламентаризма характеризуют такие особенности, как очень раннее введение всеобщего избирательного права (фактически с 1844 г.), а также утверждение однопалатного парламента.

Условия, в которых рождался греческий парламентаризм, были кардинально отличными от европейских. В результате османского владычества в греческих землях буржуазия как социальная группа, а также буржуазные институты не получили развития. Соответ­ственно, отсутствовала и сколько-нибудь значимая либеральная традиция.

В период с 1821 по 1862 г. Греция проходит путь от восставшей провинции Османской империи до независимого государства в форме конституционной дуалистической монархии. Уже в период национально-освободительной войны греки неоднократно созывают Национальные собрания. На первом же из них (Эпидавр, 1822) принимается первая греческая Конституция — Органический Статут. На втором Национальном собрании (Астрос, 1823) в нее вносятся некоторые изменения. Эти конституции были составлены во многом по образцу конституций эпохи Великой французской революции (1793 и 1795 гг.), а в их составлении сыграли значительную роль филэллины-европейцы. Эти «импортные» конституции мало соответ­ствовали реальным условиям политической жизни тогдашней Греции, но их принятие заложило основу парламентской традиции в стране. В них объявлялось о разделении исполнительной и законодательной ветвей власти, причем исполнительная власть напоминала французскую Директорию, а законодательная была представлена законодательным корпусом.

Следующая Конституция той эпохи, принятая Тризинским Национальным собранием (1827), опиралась в большей степени на Консти­туцию США. В ней строго проводился принцип разделения властей. Исполнительная власть теперь находилась в руках президента, избиравшегося на семь лет, а законодательная — парламента. Первым греческим президентом стал небезызвестный вице-канцлер Россий­ской империи И. Каподистрия. Президент обладал достаточно широкими полномочиями, вплоть до права отлагающего вето. В отличие от него министры были ответственны перед парламентом.

Эпоха президентской республики для Греции закончилась признанием независимости страны тогдашними великими державами — Англией, Францией и Россией (1830). Державы-покровительницы настаивали на введении монархии, и грекам пришлось пойти на изменение политического строя. С прибытием в страну принца Оттона, отпрыска правившей в Баварии династии Виттельсбахов, о конституциях было забыто на целых десять лет, и со времени своего совершеннолетия (1835) до 1843 г. Оттон правил как абсолютный монарх.

Существуют разные мнения относительно причин революции 1843–1844 гг., начавшейся вооруженным восстанием и закончившейся принятием Конституции. Фактом является то, что в результате с абсолютной монархией было покончено. Как и в предыдущих случаях, греческая Конституция и на этот раз не отличалась оригинальностью: за образец была взята французская Хартия 1830 г. Согласно конституции 1844 г. исполнительная власть принадлежала королю, имевшему статус лица «священного и неприкосновенного». Король назначал подотчетных себе и частично парламенту министров. Законодательная власть возлагалась на двухпалатный парламент, но и король имел к ней и прямое, и косвенное отношение. Монарх обладал правом законодательной инициативы, утверждал принятые парламентом законы, имел право распускать Палату представителей и назначать членов верхней Палаты парламента — Сената.

Согласно Конституции и Закону о выборах 1844 г. Палата представителей должна была состоять не менее чем из 80 депутатов, избиравшихся на три года практически всеобщим голосованием. Сенат состоял не менее чем из 27 человек, однако число сенаторов король мог увеличивать вплоть до половины числа членов Палаты представителей. Сенаторы назначались пожизненно, а для занятия сенаторского кресла необходимо было достижение сорокалетнего возраста и предшествующее занятие определенных государственных должностей.

Принятие закона проходило три этапа: принятие Палатой представителей, одобрение Сенатом и утверждение королем. Очевидно, что такая система существенно сужала прерогативы Палаты представителей. Кроме того, налицо половинчатое проведение в жизнь принципа разделения властей, поскольку определенные рычаги законодательной власти оставались в руках короля.

Несмотря на все свои недостатки, Конституция 1844 г. предусматривала достаточно широкие возможности для развития представительных институтов, и если эти возможности не были реализованы, то вина в этом вовсе не юридических факторов, а политической ситуации в стране. Главным из этих факторов была персона монарха. Король Оттон не желал считаться с мнением парламентского большинства и назначал правительства, не пользовавшиеся поддержкой парламента. Чтобы заручиться поддержкой большинства депутатов, эти правительства зачастую прибегали к фальсификации выборов. Кроме того, Оттон неоднократно менял состав Сената, чтобы избавиться от оппозиции в нем. В результате в стране росло недовольство, оппозиция требовала уважения мнения парламентского большин­ства со стороны короля.

Движение недовольных в конце концов разрешилось цепью восстаний по всей стране и свержением короля Оттона (1862). В результате действий военных, а также ряда политических факторов страна обрела нового монарха в лице датского принца Георга Глюксбурга и новую Конституцию (1864). Эта Конституция внесла ряд изменений в механизм функционирования греческого парламента. Отныне парламент становился однопалатным: Сенат упразднялся. Конституционно закреплялось всеобщее избирательное право. Депутатский мандат объявлялся несовместимым с занятием оплачиваемых государственных должностей и постов мэров городов. Несколько сужались законодательные прерогативы короля. Теперь он мог распустить парламент лишь с согласия кабинета министров. Кроме того, парламент получал право создавать по своему усмотрению парламентские комитеты для изучения особых ситуаций. В целом Конституция 1864 г. расширяла прерогативы парламента и представляла собой важный шаг на пути совершенствования греческой парламентской системы.

Начало модернизации политической системы (1862–1911). Тем не менее некоторые современники, видевшие основу благополучия государства в модернизации страны, усматривали в этой Конституции один важный недостаток: в ней ничего не говорилось о том, что король должен назначать министров, учитывая мнение парламентского большинства. Только в 1875 г. король Георг I официально подтвердил необходимость получения правительством вотума доверия у парламента. В целом же в период с 1864 по 1875 г. политическая ситуация в стране оставалась приблизительно такой же, как во времена короля Оттона: фальсификация выборов, назначение королем правительств, не имевших поддержки парламентского большинства, вынужденная отставка правительств парламентского большинства в том случае, если их политика расходилась с политической линией короля.

Заслуга урегулирования отношений между парламентом и троном принадлежит одному из талантливейших греческих политиков Нового времени Х. Трикупису, вся деятельность которого во время пребывания у власти была направлена на модернизацию страны путем реорганизации аппарата управления, борьбы с коррупцией, взяточничеством и казнокрадством, расширения сети путей сообщения и стимулирования развития экономики в целом.

Однако Трикупису не удалось завершить начатое дело модернизации, из-за чего к началу ХХ в. в Греции назрел острый политический и социально-экономический кризис, вылившийся в антиправитель­ственное движение в Гуди (1909). Это движение возглавили военные, бывшие со времен основания новогреческого государства важным фактором в политической жизни страны. Руководители движения призвали к власти молодого критского политика Э. Венизелоса, продолжившего процесс модернизации. Благодаря ему появилась на свет Конституция 1911 г., внесшая существенные изменения в организацию, полномочия и механизм функционирования парламента.

Согласно этой Конституции значительно упрощалась законодательная процедура, был снижен возрастной ценз для кандидатов в депутаты с 30 до 25 лет, расширена категория лиц, для которых депутатский мандат оставался закрытым. В их число включались военные, находящиеся на действительной воинской службе, а также лица, чья экономическая деятельность затрагивала интересы государства. Контроль над проведением выборов отныне возлагался не на парламент, а на независимую судебную инстанцию с целью исключить фальсификацию избирательного процесса.

Кризис монархии, вторая республика и диктатура (1911–1941). Течение проводимой Венизелосом политической модернизации было нарушено с началом Первой мировой войны. Вопрос об участии Греции в войне послужил причиной резкого обострения отношений между королем и парламентским большинством во главе с Венизелосом. Дело приняло настолько серьезный оборот, что Греция фактически распалась на два государства: одно во главе с королевским правительством, другое — во главе с правительством Венизелоса. Даже после воссоединения страна на долгие годы оказалась расколотой на два политических лагеря венизелистов и антивенизелистов.

Первая мировая война закончилась для греков малоазиатской катастрофой. Тяжелейшее поражение греческой армии в Малой Азии нанесли войска Кемаля Ататюрка (1922). Следствием малоазиатской катастрофы стал политический кризис внутри Греции. В результате вмешательства военных король Константин покинул страну, вскоре за ним последовали и его наследники. После прихода к власти правительства А. Папанастасиу (1924) в стране была провозглашена республика.

В 1927 г. была принята новая Конституция, согласно которой страна возвращалась к системе двухпалатного парламента. Палата представителей состояла из 200–250 депутатов, избиравшихся на четыре года всеобщим прямым тайным голосованием. Сенат состоял из 120 членов со сроком полномочий в девять лет, но его состав обновлялся на 1/3 каждые три года. В случае разногласий между Сенатом и Палатой представителей по поводу принятия какого-либо закона решающее слово оставалось за последней. Важнейшим достижением Конституции 1927 г. было закрепление принципа формирования правительств парламентским большинством.

В начале 1930-х гг. и без того неблагополучная экономика Греции была окончательно подорвана мировым экономическим кризисом. Между тем Конституция 1927 г., следовавшая либеральной традиции конституций предыдущего столетия, не предусматривала вмешательства государства в экономическую сферу, вследствие чего конституционные нормы неоднократно нарушались. В конце концов в стране разразился острый политический кризис, в ходе которого произошла реставрация монархии (1935), а парламент предоставил премьер-министру И. Метаксасу диктаторские полномочия (1936). В годы диктатуры Метаксаса (1936–1941) произошло укрепление государственного аппарата, благодаря вмешательству государства стало выправляться положение в экономике, но в политической жизни подавлялось всякое проявление оппозиции диктатору.

Военное время и послевоенная политическая стабилизация (1941–1967). На смену диктатуре пришла Вторая мировая война и оккупация страны Германией, Италией и Болгарией. К нормальной политической жизни страна вернулась уже в послевоенный период. Для Греции, однако, в отличие от других европейских стран война закончилась гораздо позже, поскольку после изгнания оккупантов политическая ситуация в стране настолько дестабилизировалась, что повлекла за собой гражданскую войну (1946–1949).

После разгрома политической оппозиции в лице коммунистов и прихода к власти в стране правых сил политические страсти стали постепенно утихать, что в итоге сделало возможным принятие Кон­ституции 1 января 1952 г. Она не вносила существенных изменений в политический строй по сравнению с предыдущими конституциями. Важнейшая из внесенных поправок предполагала возможность предоставления избирательного права женщинам. Число депутатов парламента колебалось от 150 до 300 человек. Предусматривалась возможность законодательного закрепления участия граждан в выборах в качестве не только права, но и обязанности. Во взаимоотношениях короля и парламента существенных изменений не произошло, если не считать законодательного закрепления названия политического строя страны как королевской республики (дуалистической монархии). Прежними остались и полномочия парламента. Единственным изменением во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти стало право исполнительной власти издавать указы, имеющие силу законов, в период отсутствия парламента или перерыва в его работе.

В начале 1963 г. была сделана попытка внести поправки в Кон­ституцию и соответствующее предложение со стороны правительства поступило в парламент. Однако эта работа не была завершена в связи с отставкой правительства, внесшего данное предложение. Необходимость изменения Конституции была вызвана обострением политической ситуации в стране, и поскольку предложение о поправках не было реализовано, то положение продолжало ухудшаться и к 1965 г. вылилось в очередной политический кризис, выявивший, как и прежде, противостояние монарха и парламентского большинства в лице партии Союза Центра. Этот политический кризис разрешился лишь государственным переворотом 21 апреля 1967 г. и установлением семилетней военной диктатуры.

Установление и развитие республиканского строя (после 1974 г.). Вслед за падением диктатуры в июле 1974 г. к власти пришло правительство национального единства, проведшее референдум о судьбе монархии, в результате которого 70 % населения высказалось за республику без монарха. Последовавшие за референдумом выборы, проведенные по усиленной пропорциональной системе, принесли победу партии Новая Демократия, только что основанной главой правительства К. Караманлисом. Изменение политического строя страны влекло за собой и изменение Конституции, работа над поправками к которой вскоре началась.

Важнейшей проблемой, требовавшей своего разрешения в новой Конституции, оставались взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти: на этот раз между президентом республики и парламентским большинством. Камнем преткновения явился вопрос о предоставлении или непредоставлении президенту полномочий по регулированию деятельности парламента. Именно этот вопрос был яблоком раздора между различными политическими силами Греции на протяжении всего ХХ в. и послужил причиной крупнейших политических кризисов 1915 и 1965 гг. В конце концов различия во мнениях между парламентским большинством и оппозицией оказались столь велики, что часть политических сил страны отказалась голосовать за новую Конституцию.

Несмотря на это в последующее десятилетие конституционный строй Греции функционировал бесперебойно. В период 1975–1981 гг. у власти находилась правоцентристская партия Новая Демократия. Правительство парламентского большинства и обладавший широкими полномочиями по регулированию деятельности парламента президент республики придерживались единой политической линии, что вело к эффективной реализации правительственной программы.

В 1981 г. к власти пришла иная политическая сила — левоцентрист­ское ПАСОК (Всегреческое Социалистическое Движение), уже не ориентировавшееся на президента. Тем не менее смена власти не повлекла за собой радикального пересмотра основ политического строя, однако в 1985–1986 гг. ПАСОК настояло на внесении некоторых изменений в Конституцию. Эти изменения законодательно закрепили практику взаимоотношений между президентом и парламентом, фактически сложившуюся в предшествующее десятилетие. Важнейшим изменением было значительное ущемление полномочий президента республики по регулированию деятельности парламента. Таким образом, политический строй Греции с тех пор представляет собой нечто среднее между президентской и парламентской республикой. Масштабные изменения в Конституцию были внесены в ходе конституционной реформы 2001 г.: модификации подверглись 79 статей. В результате были расширены права и свободы граждан, урегулированы некоторые вопросы политической деятельности, внесены поправки, необходимые для дальнейшей интеграции страны в Евросоюз. Основы политического строя страны изменений не претерпели.

В целом в Греции существует достаточно развитый механизм влия­ния гражданского общества на государство, что позволяет говорить о демократическом политическом режиме. Основы этого механизма заложены в Конституции. Одной из важнейших его составляющих является парламент, представляющий собой и орган власти, и канал влияния на нее политических партий и других групп интересов. Двумя другими осями греческого государства являются правительство и президент республики. Конституцией определяются полномочия каждого из компонентов государственной системы и порядок отношений между ними. Кроме того, Конституция предусматривает серьезные гарантии стабильности этой системы.

ПАРЛАМЕНТ

Порядок избрания, созыва и роспуска греческого парламента, принципы его организации и функционирования, полномочия и политическая роль определяются Конституцией, а также регламентом парламента. История регламентов греческого парламента отражает этапы конституционной истории Греции: первый после установления республики регламент парламента был принят в 1975 г., в 1987 г. в связи с принятием новой Конституции был введен и новый регламент. В 2001 и 2003 г. в него были внесены изменения, отражающие нововведения конституционной реформы 2001 г.

Парламентские выборы. Согласно ныне действующей Конституции депутаты парламента избираются на непрерывный четырехлетний срок путем прямого всеобщего и тайного голосования, которое для греческих граждан является обязательным. Парламентские выборы должны быть проведены в течение 30 дней по окончании срока полномочий либо досрочного роспуска предыдущего парламента. Выборы проводятся одновременно на территории всей страны. Конституция не вводит конкретной избирательной системы и деления страны на избирательные округа, а соответствующие законы принимаются парламентом. За время существования республикан­ского строя в Греции в большинстве случаев применялась усиленная пропорциональная система распределения парламентских мандатов. Исключения составляют избирательный закон 1985 г., когда была использована усиленная пропорциональная система с элементами мажоритарной, а также выборы 1989–1990 гг., проводившиеся по простой пропорциональной системе. Согласно Конституции и ныне действующему законодательству о выборах число депутатов составляет 300 человек, из которых 12 избираются в едином порядке от всей территории государства в соответствии с результатами, полученными каждой партией по стране в целом. Конституционная реформа 2001 г. усложнила процедуру смены избирательного закона: новый закон не может вступить в силу на непосредственно следующих за его принятием выборах. Контроль за проведением парламентских выборов поручается создаваемому в соответствии с Конституцией Высшему специальному суду, отчет о работе которого публикуется в специальном томе «Правительственной газеты»:

Срок полномочий парламента составляет четыре года, но Конституция предусматривает определенные случаи его досрочного роспуска.

• по инициативе парламента: парламент распускается, если налицо невозможность формирования правительства, пользующегося его доверием, а также в случае неизбрания президента республики в результате трех первых голосований. В обоих случаях президентский указ о роспуске парламента контрасигнуется также премьер-министром;

• по инициативе правительства: правительство, получив вотум доверия парламента, может внести предложение о его роспуске для обновления народного мандата при решении национального вопроса исключительной важности. Новый состав парламента уже не может быть распущен по той же причине. В этом случае президентский указ о роспуске парламента должны подписать все члены Совета мини­стров;

• по инициативе президента: в случае, когда два состава правительства подали в отставку или парламент выразил им вотум недоверия, президент может внести предложение о его роспуске, если сочтет, что данный состав парламента не обеспечивает правитель­ственной устойчивости. Указ о роспуске должен быть подписан также премьер-министром. Если премьер-министр или Совет министров отказываются подписать указ о роспуске парламента, то в некоторых случаях бывает достаточно подписи одного президента. Конституция вводит еще одно ограничение относительно роспуска парламента: состав парламента, избранный после роспуска предыдущего, не может быть распущен ранее чем через год после начала своей работы, за исключением тех случаев, когда речь идет о роспуске по инициативе парламента или в силу отсутствия правительственной устойчивости.

Партийная система. Греческая партийная система в ее современном виде сложилась после установления республики в 1974 г. В середине–второй половине 1970-х гг. оформились две основные политические силы: партия Новая Демократия, выдвинувшая умеренно консервативную программу, и более радикально настроенное Всегреческое Социалистическое Движение (ПАСОК)1. Третье место на выборах почти всегда занимает старейшая в стране Коммунистическая партия Греции2. Следующие места в политическом рейтинге принадлежат левосоциалистическому блоку Союз Левой и Прогресса, а также периодически возникающим относительно небольшим партиям, которые образуются в результате расколов в двух крупнейших. В Греции существует также довольно много малых партий. Часть из них не имеет общегреческого характера и выражает интересы жителей отдельных провинций или этнических групп, другая часть (например, «зеленые») имеет приверженцев по всей стране.

Избирательный закон в принципе допускает участие в выборах практически всех партий, однако действующий в настоящее время 3 %-ный заградительный пункт закрывает малым партиям путь в парламент. Число же партий, успешно преодолевающих этот барьер, невелико: обычно оно составляет от трех до шести3. Но реальная борьба за власть происходит между двумя крупнейшими — ПАСОК и Новой Демократией. Так что греческую партийно-политическую систему можно назвать двухпартийной.

Статус депутата. Депутатом парламента может быть избран любой греческий гражданин, обладающий юридической способно­стью избирать и достигший ко дню избрания 25-летнего возраста. Однако Конституция запрещает выдвижение в депутаты лиц, занимающих ряд должностей на государственной службе, перечисленных в ст. 56. К ним относятся штатные государственные чиновники и служащие, офицеры вооруженных сил и органов безопасности, служащие орга­нов местного самоуправления, управляющие или председатели административных советов юридических лиц публичного права, нотариусы и др. Более того, подавшие в отставку с целью баллотироваться в депутаты военные не могут вновь вернуться на службу, а гражданские чиновники могут сделать это только по истечении года. В 2001 г. этот список был расширен. Подобные ограничения относятся к числу так называемых охранных цензов, поскольку они охраняют конституционный механизм разделения властей, препятствуя активному участию государственных служащих в политической борьбе, а также способствуя стабильности кадрового состава армии, органов госбезопасности и государственного аппарата.

Кроме того, Конституция также ограничивает совместимость статуса депутата с определенными видами деятельности. Например, депутат парламента не может занимать должность управляющего или генерального директора предприятия, пользующегося особыми льготами или государственными дотациями, а также предприятия, получающего государственные концессии. В этом случае депутату после его избрания предоставляется право выбора между депутат­ским мандатом и такого рода деятельностью.

Прежде чем приступить к своим обязанностям депутаты приносят присягу, обещая быть верными Отечеству и демократиче­скому строю, подчиняться Конституции и законам и добросовест­но выполнять свои обязанности4. Депутаты парламента, являясь представителями нации, обладают неограниченным правом иметь собственное мнение и голос в парламенте. Также депутаты обладают рядом иммунитетов, вытекающих из их депутатского статуса: депутат не может привлекаться к ответственности за высказанное мнение или поданный голос в процессе исполнения своих депутатских обязанностей. Исключение составляет только обвинение в клевете, для расследования по которому требуется разрешение парламента. Депутат не может подвергаться каким-либо ограничениям или преследованию со стороны органов охраны порядка, кроме случая его поимки с поличным. В целях обеспечения независимости исполнения депутатами своих обязанностей они имеют право на получение от государства вознаграждения и компенсации расходов по осуществлению своих функций, а также освобождаются от уплаты транспортных, почтовых и телефонных сборов в пределах, определяемых решением парламента.

Организация парламента. Согласно регламенту парламент избирает из числа своих депутатов председателя и членов президиума, состоящего из пяти заместителей председателя, трех управляющих делами и шести секретарей. Председатель и члены президиума избираются тайным голосованием в начале каждого срока полномочий парламента.

Председатель играет чрезвычайно важную роль в организации деятельности парламента. Он руководит его работой, заботится об охране свободного мнения депутатов и соблюдении порядка в процессе работы парламента. Кроме того, председатель при помощи генерального секретаря парламента контролирует деятельность его различных служб, а также все вопросы, касающиеся его персонала.

Нововведением регламента 1987 г. является учреждение такого органа, как Координационный совет, состоящий из председателя парламента в качестве председателя Координационного совета, заместителей председателя, председателей постоянных и специальных парламентских комитетов, глав депутатских объединений, экс-председателей парламента и одного независимого депутата. Совет определяет повестку дня и порядок работы парламента на следующую неделю, устанавливает продолжительность дебатов и поясняет отдельные пункты регламента.

Сессия парламента обычно начинается в первый понедельник октября каждого года, если президент не созовет парламент раньше. Продолжительность сессии не может быть менее пяти месяцев. Сессия автоматически продлевается, если государственный бюджет не был утвержден до ее планового окончания. Президент обладает полномочиями созыва чрезвычайных сессий парламента, если сочтет это необходимым, а также для обсуждения особых вопросов, преду­смотренных Конституцией, как то: выборы президента республики, вынесение вотума доверия и т. д.

Парламент собирается в зале заседаний, причем заседания носят открытый характер, но по просьбе правительства или группы из 15 депутатов парламент может работать при закрытых дверях. С 2001 г. право проводить тайные заседания получили и парламентские комитеты. Министры и их заместители имеют право свободного входа на заседания парламента и по первому их требованию им предоставляется слово. Со своей стороны парламент и парламентские комитеты могут потребовать явки на заседание министра, его заместителя и любого государственного служащего.

Решения парламента принимаются, как правило, абсолютным большинством голосов присутствующих депутатов, которое, однако, не может быть менее четверти от общего числа депутатов. В некоторых случаях требуется квалифицированное большинство. В 2001 г. Конституция закрепила право депутатов, находящихся в командировке, принимать участие в голосовании.

В соответствии с Конституцией и регламентом парламент может осуществлять свои функции на пленарном заседании или по секциям. На пленарное заседание выносится решение наиболее важных во­просов. Секций не может быть более двух. Порядок их формирования и деятельности определяется в начале каждой сессии парламента абсолютным большинством голосов от общего числа депутатов. Предусмотрено также создание специальной секции парламента, в период перерыва в его работе осуществляющей его функции, за исключением возлагаемых на пленум парламента.

Парламентские комитеты. В целях интенсификации работы парламента Конституция и регламент предусматривают создание парламентских комитетов, формирующихся пропорционально представительству партий. Парламентские комитеты подразделяются на ряд категорий.

Постоянные комитеты создаются решением председателя парламента с целью анализа законопроектов и законопредложений, по­ступающих в парламент, а также помогают пленуму парламента исполнять свои контрольные функции. Согласно регламенту создается шесть постоянных комитетов, каждый из которых соотносится с группой родственных министерств. К их числу принадлежат постоянные комитеты по:

• государственному управлению, общественному порядку и юстиции;

• по национальной обороне и внешней политике;

• социальным вопросам (имеет в своем составе подкомитет);

• образованию;

• финансам;

• производству и торговле.

В 2003 г. были созданы еще два постоянных комитета:

• постоянный деонтологический комитет: он взаимодействует с органами юстиции по вопросам судебного преследования депутатов, а также следит за сохранением высокого авторитета парламента и депутатов;

• специальный постоянный комитет по делам областей: он осуществляет парламентский контроль над деятельностью органов местного самоуправления.

Комитет по делам государственных предприятий и инфраструктуры. Также создается решением председателя парламента в начале каждого срока полномочий парламента. Комитет состоит из 15 членов, в число которых входят председатель и заместители председателя парламента. Этот комитет появился на свет в связи с поправками, внесенными в регламент в сентябре 1989 г. На него возложен контроль за назначением руководителей важнейших государственных предприятий, банков и компаний, обеспечивающих функционирование инфраструктуры.

Специальные комитеты. Они создаются в случае необходимо­сти решением председателя парламента по предложению правительства. К их числу относятся комитеты по:

• делам диаспоры;

• научной политике и технологии;

• законодательству.

Комитеты по национальным вопросам и вопросам особой важности. Создаются решением парламента по предложению правительства либо глав депутатских групп и занимаются рассмотрением соответствующих вопросов. К их числу относится, например, Межпартийный парламентский комитет по проблеме наркотиков.

Комитеты по внутрипарламентским вопросам. Создаются решением председателя парламента. В их число входят комитеты по:

• регламенту;

• финансовому обеспечению парламента;

• делам библиотеки парламента.

Комитеты по международным связям. В их число могут включаться комитеты, представительства и миссии, предусмотренные международными соглашениями либо созданные по решению председателя парламента в целях координации сотрудничества с Европарламентом, парламентами других стран и международными организациями.

Полномочия парламента. Полномочия парламента включают в себя пересмотр Конституции, принятие законов, объявление чрезвычайного положения, принятие решения о проведении референдума, избрание президента республики, формирование правительства и контроль за его деятельностью, принятие государственного бюджета и ряд полномочий судебного характера.

Поскольку Конституция является основным законом государ­ства, право ее пересмотра принадлежит к числу важнейших полномочий парламента. Однако ряд положений Конституции не подлежат пересмотру. К их числу относятся положения, определяющие форму государственного строя страны как президентской парламентской республики, положения, определяющие ряд демократических прав и свобод, а также принцип разделения властей. Согласно регламенту для осуществления пересмотра Конституции должно быть подано предложение не менее чем 50 депутатами и проведено три голосования. Два первых призваны зафиксировать необходимость пересмотра и определить подлежащие ему статьи, причем между голосованиями должно пройти не менее месяца. Третье голосование касается только подлежащих пересмотру положений Конституции и проводится по­сле роспуска парламента и новых парламентских выборов, чтобы дать возможность электорату высказаться по данному вопросу. Соответствующие решения парламента принимаются квалифицированным большинством: либо 3/5 — для двух первых голосований и абсолютным большинством от общего числа депутатов — для третьего, либо наоборот. Новое изменение Кон­ституции невозможно в течение пяти лет после предыдущего. Столь сложная и необычная процедура призвана обеспечить стабильность конституционного строя в стране.

Введение осадного положения на территории всей страны или ее части требует предварительного решения парламента о введении чрезвычайного положения. В этом случае вступает в силу закон об осадном положении. Тем же решением парламент может санкцио­нировать создание специальных трибуналов, а также приостановить действие некоторых конституционных гарантий, касающихся защиты прав и свобод личности. Исключительный характер этих мер и диктует необходимость принятия соответствующего решения народными представителями. В Греции вводится чрезвычайное положение в случае наличия как минимум одной из следующих предпосылок: состояния войны, мобилизации в силу внешней опасности и непосредственной угрозы национальной безопасности, наличия вооруженного движения, имеющего целью свержение демократического режима. Также парламент определяет и продолжительность чрезвычайных мер, которая не может превышать 15 дней. В случае отсутствия парламента или наличия объективной невозможности его немедленного созыва эти меры принимаются президентским указом, издаваемым по предложению правительства. Указ должен быть представлен на одобрение парламента, как только будет возможен его созыв, даже в том случае, если срок полномочий парламента закончился и он распущен, причем вся данная процедура должна завершиться в течение 15 дней.

Согласно поправкам, внесенным в Конституцию в 1986 г., для проведения референдума требуется предварительное решение парламента. Референдум в Греции может проводиться по вопросам национальной важности по решению абсолютного большинства от общего числа депутатов, принимаемому после предложения Совета министров. По законопроектам, регламентирующим серьезные общественнозначимые вопросы (за исключением финансовых) также может проводиться референдум. В этом случае решение принимается большинством в 3/5 от общего числа депутатов по предложению 2/5 депутатского корпуса. Соответствующий президентский указ о референдуме должен быть скреплен подписью председателя парламента.

Выборы президента республики проводятся поименным голосованием на специальном заседании, которое созывается председателем парламента не менее чем за месяц до окончания срока полномочий действующего президента. Избрание президента проводится квалифицированным большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов. Однако, если после двух голосований такое большинство не наберется, то Конституция предусматривает последующую процедуру голосования с постепенно уменьшающимся большинством: в 3/5, затем абсолютным большинством голосов от общего числа депутатов и, наконец, относительным большинством голосов присут­ствующих депутатов вплоть до тех пор, пока не будет избран новый глава государства. Если и третье голосование окажется неудачным, парламент распускается и проводятся новые выборы. Таким образом избиратели получают возможность выразить свою волю по данному вопросу.

Законодательный процесс. Согласно Конституции законодательная инициатива принадлежит парламенту и правительству, а именно: депутаты вносят законопредложения, поправки и дополнения к ним, а правительство — законопроекты, поправки и дополнения к ним. Законопредложения и законопроекты должны в обязательном порядке сопровождаться пояснительной запиской, в которой бы раскрывались причины, цели и необходимость предлагаемых нововведений. Когда же вносимый законопроект предполагает покрытие расходов на его осуществление за счет государственного бюджета, то к нему обязательно должна прилагаться соответствующая справка Главного финансового управления страны.

Законопредложения и законопроекты парламент направляет на изучение в соответствующий комитет, постоянный или специальный, который по результатам своей работы представляет парламенту доклад. С 2001 г. была введена в действие упрощенная законодательная процедура, в соответствии с которой постоянные парламентские комитеты были наделены законодательными полномочиями.

Обсуждение и принятие законопроектов и законопредложений проходит три этапа: голосование в первом чтении, когда проект принимается за основу, голосование во втором чтении — постатейное — и итоговое третье голосование. Однако существует и сокращенная процедура принятия законов, как, например, голосование по законопроекту без обсуждения или с ограниченным обсуждением, а также процедура принятия срочных законопроектов. Регламентом преду­смотрена особая законодательная процедура для некоторых областей, как то: пенсионное законодательство, принятие кодексов, ратификация международных соглашений и т. д.

После принятия парламентом законопроект отсылается президенту, который в течение месяца должен издать соответствующий указ и опубликовать текст закона. В течение этого срока президент имеет право отклонить закон и вернуть его на доработку в парламент. В случае отклонения президентом парламент вновь обсуждает законопроект по определенной процедуре. Повторное голосование проводится большинством голосов от общего числа депутатов и принятие его в этом случае делает для президента обязательным издание соответствующего указа. До сих пор не было прецедентов отказа президента утвердить закон, прошедший повторное обсуждение в парламенте.

Порядок формирования правительства. Согласно ст. 1 Конституции государственный строй Греции — президентская парламентская республика. В этой формулировке зафиксирован компромисс между двумя ветвями власти. Однако в отечественной политической науке подобный тип государственного устройства не выделяется в особую форму, поэтому в литературе Грецию принято называть парламентской республикой. В греческой Конституции зафиксировано положение о принципе формирования правительства парламентским большинством. Таким образом, премьер-министром по необходимости назначается лидер партии, располагающей абсолютным большинством мест в парламенте. Министры и их заместители назначаются по предложению премьер-министра. В том случае, если ни одна из партий не располагает абсолютным парламентским большинством, вступает в силу процедура пробных мандатов, когда президент поручает сформировать правительство, пользующееся доверием парламента, лидеру партии, занявшей первое место на выборах, в случае его неудачи — лидеру партии, занявшей второе место на выборах и т. д. В случае неудачи процедуры пробных мандатов президент призывает лидеров партий к последней попытке образовать правительство. Если же и в этом случае не будет достигнут положительный результат, парламент распускается и назначается «служебное» правительство для проведения выборов. Длительная болезнь премьер-министра А. Папандреу в 1995–1996 гг. дала повод для внесения в Конституцию поправки (ст. 38), детально регламентирующей порядок смены премьер-министра в случае неспособности им длительное время исполнять свои обязанности.

Всякое правительство, за исключением «служебного», в течение 15 дней после приведения к присяге премьер-министра обязано появиться в парламенте, чтобы получить от него вотум доверия. Это единственный случай, когда правительство само обязано поста­вить вопрос о доверии к себе. Правительство также имеет право в любой момент по своему усмотрению поставить в парламенте вопрос о доверии. В случае если парламент выразит недоверие правительству, оно обязано подать в отставку, и начинается процедура формирования нового правительства. Правительство также обязано будет подать в отставку, если парламент по собственной инициативе вынесет ему вотум недоверия. Вотум недоверия — это средство, при помощи которого оппозиция может вызвать падение правительства, показывая тем самым, что оно больше не пользуется поддержкой парламентского большинства. Греческая Конституция благоприятствует правительственной устойчивости, поэтому число голосов, которым принимается решение о вынесении вотума доверия и вотума недоверия правительству, различно: для вынесения вотума недоверия необходимо абсолютное большинство голосов от общего числа депутатов, а для вынесения вотума доверия — простое большинство голосов присутствующих депутатов, которое тем не менее не может быть меньшим чем 2/5 от общего числа депутатов.

Контроль над правительством. Парламент контролирует деятельность правительства как единого целого, а также деятельность каждого из его членов. Существует четыре вида парламентского контроля.

Парламентский контроль осуществляется пленарным заседанием парламента по крайней мере два раза в неделю (по вторникам и пятницам) с помощью следующих средств:

• ходатайства. Подаются частными или юридическими лицами в письменном виде и представляются депутатом на заседании парламента либо передаются его председателю. Ответы по ходатайствам дают соответствующие министры;

• запросы. Адресуются в письменном виде парламентариями соответствующим министрам и могут касаться любого государственного вопроса. Министры также отвечают на запросы в письменной форме. В случае если министры не отвечают или отвечают с опозданием, запросы вносятся в повестку дня согласно очередности их поступления;

• срочные запросы. Касаются проблем, требующих безотлагательного решения, и обсуждение их проводится каждую пятницу по выбору глав депутатских групп;

• запросы на предоставление документов. Подаются депутатами в письменном виде и содержат в себе просьбу к соответству­ющему министру или государственной службе предоставить необходимые документы по какому-либо вопросу. Министр обязан либо предоставить требуемые документы, либо мотивировать причину отказа;

• специальные запросы. Представляют собой более строгую форму контроля по сравнению с простыми запросами, поскольку обычно служат средством критики правительства за конкретные действия либо упущения. При определенных условиях специальными запросами могут становиться и обычные запросы. и запросы на предоставление документов. Процедура подачи специальных запросов устная. Парламент может принять решение о назначении общей дискуссии по специальному запросу, за которой, однако, не следует голосование;

• срочные специальные запросы. Представляют собой особый вид специальных запросов, который, как и обычные срочные запросы, касается вопросов, требующих немедленного решения. Отбор срочных специальных запросов, обсуждение которых проходит каждый вторник, происходит на первой стадии главами депутат­ских групп, а на второй стадии — Координационным советом.

Вспомогательный парламентский контроль. Он осуществляется постоянными комитетами и их подкомитетами. Они имеют право вызывать на заседания парламента министров и их заместителей с отчетами, а через них — различных государственных служащих и запрашивать у ответственных лиц информацию из области, входящей в их компетенцию. Некоторые ограничения накладываются лишь на вопросы национальной обороны и внешней политики.

Парламентский контроль осуществляется также посредством следующих парламентских институтов:

• комиссии по расследованию. Для их создания требуется предложение 60 депутатов с обоснованием и решение пленарного заседания парламента. Эти комиссии наделяются широкими полномочиями в расследовании порученного им вопроса, и по завершении своей работы представляют в парламент окончательный доклад с выводами, а также подтверждающий их материал;

• парламентские слушания. Обязательно проводятся два раза в каждую парламентскую сессию после уведомления парламента премьер-министром и затрагивают национальные или иные вопросы особой важности. Круг участников слушаний ограничен членами правительства и главами депутатских групп, но по решению парламента он может быть расширен.

Парламентский контроль может быть и случайным. Такой контроль осуществляется во время голосования по бюджету, во время утверждения отчета за истекший финансовый год и государственного баланса, а также во время утверждения программ экономического и социального развития и принятия законопроектов.

Греческий парламент обладает также широкими возможностями по контролю над государственными финансами и экономикой. Парламент принимает государственный бюджет, включающий в себя план расходов и доходов государства на следующий финансовый год, а также утверждает отчет за прошедший финансовый год, представляющий собой результаты выполнения бюджета и случающиеся отклонения от него. И наконец, парламент утверждает общегосударственный баланс, включающий в себя все, что имеет отношение к расходам и затратам государства.

Судебные полномочия парламента. Парламент обладает также некоторыми полномочиями судебного характера. Так, он может выдвинуть против президента обвинение в государственной измене или преднамеренном нарушении Конституции, а также привлечь к суду министров. Судебное разбирательство над президентом и министрами осуществляет специальный суд, предусмотренный ст. 86 Конституции. Осужденные этим судом могут быть помилованы только по решению парламента. Также решение парламента требуется для лишения депутата его депутатской неприкосновенности. Кроме того, на парламент возложено принятие соответствующего закона в случае объявления политической амнистии. Для принятия такого закона требуется большинство в 3/5 голосов от общего числа депутатов.

ПРЕЗИДЕНТ

В механизме государственной власти Греции важная роль отводится также президенту республики. Впервые президентский пост появился в греческой истории в период национально-освободительной войны с турками в 1827 г. Первым президентом Греции был избран бывший вице-канцлер Российской империи И. Каподистрия. В то время на президента возлагались очень широкие полномочия, делавшие его фактическим правителем страны. Однако признание греческой независимости со стороны европейских держав было обу­словлено введением в стране монархического режима. Пост президента на короткое время возродился в период недолговечной греческой республики 1920-х – начала 1930-х гг. Окончательное утверж­дение президентского поста в структуре греческого государ­ства произошло лишь после упразднения монархии в 1974 г.

Конституция 1975 г. наделяла президента довольно широкими полномочиями, фактически передав ему функции, принадлежавшие прежде монарху. Но принятые в 1986 г. под давлением левых политических сил поправки к Конституции значительно сузили круг полномочий президента, стремясь свести их к чисто представительским функциям. Тем не менее президент остается одним из ключевых звеньев государства и важность этого положения определяет ряд ограничений, препятствующих занятию этой должности.

Порядок избрания президента. Президентом греческой республики может быть избрано лицо, не менее пяти лет имеющее греческое гражданство, отец или мать5 которого также являются греческими гражданами. К моменту своего избрания он должен также достигнуть 40-летнего возраста. Кроме того, президентский пост несовместим ни с какой другой должностью или видом деятельности, а переизбрание одного и того же лица на этот пост возможно только один раз. Срок президентских полномочий равен пяти годам. Перед вступлением в должность президент приносит присягу перед парламентом, в которой клянется в верности конституционному строю и интересам греческого народа6. Президент находится на содержании государства, которое финансирует также деятельность его аппарата.

Полномочия президента. Помимо назначения и увольнения премьер-министра и членов правительства, которое, как уже говорилось, производится в соответствии с расстановкой политических сил, а не желанием президента, и полномочий, касающихся деятельности парламента, в компетенцию президента входит еще ряд важных функций. Президент представляет государство на международной арене, ему принадлежит прерогатива объявления войны и заключения мира. Президент также заключает договоры о союзе, экономическом сотрудничестве с другими государствами, об участии в международных организациях. О своих решениях по этим вопросам президент ставит в известность парламент, давая необходимые разъяснения, если это допустимо с точки зрения интересов и безопасности государства. Но это отнюдь не означает, что решения по перечисленным выше вопросам принимаются единолично президентом: большинство его указов требуют контрасигнатуры соответствующего министра, а некоторые международные соглашения подлежат ратификации парламентом. Исключения составляют лишь указы о назначении премьер-мини­стра, возложении пробного мандата на формирование правительства, о возврате для повторного рассмотрения принятого парламентом законопроекта, назначении персонала в аппарате президента, и в некоторых случаях — указы о роспуске парламента. В свою очередь, принятые парламентом законопроекты вступают в силу (промульгируются) после издания президентского указа, однако президент не может отсрочить их реализацию.

Конституция наделяет президента республики полномочиями в чрезвычайных обстоятельствах издавать указы, имеющие силу закона. Но все акты законодательного характера должны быть впослед­ствии представлены на утверждение парламента, иначе они теряют силу. Президент присваивает звания военнослужащим и формально является также главой вооруженных сил страны, но фактическое руководство ими осуществляет правительство. Президентским указом назначаются и государственные служащие, производится награждение орденами. Президент имеет право смягчать наказания осужденным, но решение об амнистии находится в компетенции парламента, причем амнистия возможна только для политических заключенных.

Конституция подробно оговаривает возможности привлечения президента к ответственности: президент не несет никакой ответ­ственности за действия, связанные с выполнением его обязанностей, за исключением государственной измены или преднамеренного нарушения Конституции. Преследование по прочим мотивам откладывается до истечения срока президентских полномочий.

Срок полномочий президента составляет пять лет. Однако, если в течение этого срока выяснится, что президент не в состоянии исполнять свои обязанности более чем 30 дней подряд, Конституция настаивает на обязательном созыве парламента и принятии большинством в 3/5 голосов решения о необходимости избрания нового президента.

ПРАВИТЕЛЬСТВО

Структура правительства. Правительство Греции является высшим политическим органом, возглавляющим государственную администрацию. Оно представляет собой верховную исполнительную власть и обладает правом законодательной инициативы. В состав правительства входят премьер-министр, члены Совета министров, а также некоторые заместители министров. Занимать эти посты могут лица, обладающие теми же необходимыми качествами, что и депутаты парламента. Кроме того, на время исполнения министерских обязанностей приостанавливается любая профессиональная деятельность. Главой правительства является премьер-министр, у которого могут быть один или несколько заместителей. Правитель­ство определяет общую политику страны и руководит ей, опираясь на Конституцию и действующее законодательство.

Поскольку Греция является парламентской республикой, то ее правительство находится под довольно сильным влиянием парламента. Механизм этого влияния был уже описан выше. Но существует и обратная зависимость. Например, законодательная инициатива парламента в некоторых вопросах ограничена в пользу соответствующих министров. К числу этих вопросов относится пенсионное законодательство, финансы, законопроекты, предусматривающие выплаты за счет бюджета.

Периодически в структуре правительства происходят реорганизации. В настоящее время она имеет следующий вид:

• премьер-министр;

• вице-премьер (министр при премьер-министре) и его заместитель;

• министр внутренних дел, государственного управления и децентрализации с двумя заместителями;

• министр национальной обороны и его заместитель;

• министр иностранных дел и его заместитель;

• министр национальной экономики и финансов с двумя заме­стителями;

• министр национального образования и вероисповеданий и его заместитель;

• министр развития с двумя заместителями;

• министр окружающей среды, благоустройства и объектов государственного значения с двумя заместителями;

• министр сельскохозяйственного развития и продовольствия с двумя заместителями;

• министр труда и социального страхования с двумя заместителями;

• министр здравоохранения и социального обеспечения с двумя заместителями;

• министр юстиции и его заместитель;

• министр культуры и его заместитель;

• министр торгового флота;

• министр общественного порядка;

• министр Македонии — Фракии;

• министр Эгейского моря и островной политики;

• министр средств и путей сообщения и его заместитель;

• министр развития туризма;

• министр печати и средств массовой информации.

Премьер-министр. В обязанности премьер-министра, которым после парламентских выборов 2004 г. стал лидер Новой Демократии К. Караманлис (племянник основателя партии), входят подбор состава правительства и координация его общей политической линии. При премьер-министре функционирует специальный аппарат, называемый Бюро премьер-министра. В него входят несколько советников, а также ряд департаментов:

• советник по юридическим вопросам отслеживает легитимность деятельности правительства и законодательного процесса;

• советник по вопросам обороны информирует премьер-министра о проблемах, входящих в компетенцию Министерства обороны;

• Департамент стратегического планирования занимается анализом предложений, поступающих относительно общего курса правительственной политики;

• Экономический департамент курирует деятельность блока хозяйственных министерств;

• Дипломатический департамент обеспечивает дипломатиче­скую деятельность премьер-министра;

• Департамент качества жизни занимается анализом вопросов и предложений по повышению качества жизни населения;

• Департамент управления включает в себя административный отдел, обеспечивающий функционирование всего аппарата, отдел печати, анализирующий прессу для премьер-министра, секретариат, отдел по связям с общественностью и отдел безопасности.

В целом греческое Бюро премьер-министра носит совещательный характер и выполняет консультативные функции для главы правительства.

Министерства. Министры возглавляют соответствующие мини­стерства. Их в Греции 19.

Министерство внутренних дел, государственного управления и децентрализации. По своим функциям греческое МВД принципиально отличается от российского: оно не принадлежит к числу силовых ведомств, в его компетенцию входят вопросы гражданского управления, а не охраны общественного порядка. Нынешнее название мини­стерства отражает общий принцип устройства государственной администрации в стране, организованной по принципу децентрализации.

МВД состоит как из собственно министерских структур, подразделяющихся на управления, службы и бюро, так и из трех генеральных секретариатов — государственного управления, равенства и гражданской защиты. Генеральный секретариат равенства создан для разработки программ практической реализации этого конституционного принципа. В первую очередь речь идет о равноправии полов: секретариат изучает положение женщин и предлагает меры по устранению их дискриминации в различных сферах общественной жизни. В 1997 г. в Греции введен институт омбудсмана (гражданского защитника) — посредника в отношениях между гражданами и государственными органами. Его избирает Совет министров, а четверых его помощников назначает министр внутренних дел. В его компетенцию входит изучение сложностей во взаимоотношениях граждан и различных органов управления и общественных служб. С этой целью в его ведение передается соответствующий секретариат, состоящий не только из чиновников, но и из специалистов.

В ведении прочих служб министерства находятся вопросы, связанные с административным делением страны, практической реализацией принципа децентрализации во взаимоотношениях центральных и местных органов власти, хранением архива государственных служб. Управление организации и упрощения процедурных вопросов занимается исследованием возможностей ускорения и упрощения процесса общения граждан с государственными органами, технической модернизации работы чиновников. В компетенцию Управления гражданского состояния входит не только регистрация актов гражданского состояния и ведение соответствующей статистики, но и вопросы гражданства, прописки и паспортной системы. Греческое понятие прописки не нарушает свободы передвижения граждан, как это было в СССР, прописка регистрирует греков по месту исполнения ими гражданских обязанностей (участие в выборах, служба в армии). В последние годы обслуживание граждан подразделениями министерства значительно упростилось: вступила в действие система «одного окна», бланки многих документов, а также законодательно-нормативная база ряда процедур теперь доступны на интернет-портале министерства. Целый ряд подразделений министерства занимается вопросами местного самоуправления — организационными, процедурными, финансовыми, обучением служащих и др. Наконец, специальное управление МВД отвечает за организацию выборов всех уровней, начиная составлением списков избирателей и кончая опубликованием официальных результатов.

«Правительственная газета». В число подразделений МВД входит также Национальная типография, основная функция которой — издание «Правительственной газеты Греческой Республики». Она была основана королевским указом в 1833 г. и с тех пор является официальным органом правительства. Начав свое существование именно как газета, в ходе многочисленных реорганизаций она превратилась в многотомное периодическое издание. Сейчас оно включает 14 томов, из которых первый посвящен законодательству, второй — нормативным актам, третий — назначениям и передвижениям государственных служащих и др. Специальный том посвящен актам юридических лиц публичного права. В 2004 г. впервые вышел том «Финансы политических партий и блоков», где опубликован отчет о государственных затратах на поддержку избирательных кампаний политических партий, которую они получили в связи с поправкой к Конституции 2001 г.

Министерство общественного порядка. «Силовые» функции, в России возложенные на МВД, в Греции исполняет Министерство общественного порядка. В его ведении находятся полиция, Управление государственной безопасности, автоинспекция и пожарная служба. Долгое время служба охраны порядка в Греции имела двухуровневую структуру: за обеспечение спокойствия в стране в целом отвечала жандармерия, а за порядком на местах следила народная милиция, к которой впоследствии прибавилась и городская полиция в крупнейших городах. Только в 1984 г. эта система была объединена в одно целое и получила название Греческой полиции, под контролем которой находится вся территория страны, кроме портовых зон, где действует особая портовая полиция, подчиняющаяся Министер­ству торгового флота. В отличие от российской милиции, в которую набираются люди с минимальной подготовкой (служба в армии), в греческие полицейские школы проводится тщательный отбор, а курсанты проходят как минимум двухгодичную подготовку. Конкурс в полицейские учебные заведения достаточно высок, поскольку служба в полиции считается престижной, хорошо оплачиваемой и застрахованной от безработицы. В компетенцию Управления государственной безопасности среди прочего входят и вопросы статуса иммигрантов и беженцев, разрешений на ношение оружия и др.

Министерство юстиции. За точностью исполнения законов в стране следит Министерство юстиции. На него также возложены задачи обеспечения процедурной стороны деятельности судебной власти, а также функционирования пенитенциарной системы. Министерство имеет следующие подразделения:

• управление исправительных учреждений регулирует вопросы, касающиеся содержания мест лишения свободы и организации труда заключенных;

• управление профилактики преступлений и детских исправительных учреждений ведет разъяснительную работу среди несовершеннолетних и следит за условиями содержания несовершеннолетних заключенных в колониях;

• управление уголовного реестра и помилования ведет реестр лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, и оформляет смягчение наказаний;

• несколько подразделений курируют работу судов, ведают вопросами назначения и продвижения по службе судебных служащих;

• юридическое управление координирует работу Государственного юридического совета;

• другие управления министерства занимаются разработкой законодательства, разбором особых юридических случаев гражданского и уголовного права, курируют деятельность адвокатов, нотариусов, ипотечных и риэлторских контор.

Министерство национальной обороны. Одна из важнейших задач министерства — выработка концепции национальной безопасности и соответствующей оборонной политики, которая осуществляется совместно с Правительственным советом по внешней политике и обороне. В 1998 г. греческое Министерство национальной обороны издало Белую книгу за 1996–1997 гг., где подробно изложены оборонная доктрина Греции, задачи и деятельность министерства, организация армии и ее вклад в общественную жизнь. Современная греческая концепция национальной безопасности исходит из того, что Греция находится в зоне военной и политической нестабильности, охватывающей Балканы, Ближний Восток и Кавказский регион. Другим фактором, определяющим формирование оборонной стратегии Греции, является представление о том, что после «холодной войны» противостояние Востока и Запада сменилось антагонизмом по оси Север — Юг. В этих условиях Греция должна выступить стабилизирующим фактором в средиземноморском регионе. Достижение этой цели возможно путем решения следующих текущих задач: сохранения территориальной целостности страны перед лицом турецкой угро­зы, дальнейшей интеграции Греции в Евросоюз и международные организации (НАТО), создания на Балканах укрепленного бастиона Евросоюза, превращения Греции в реальный центр мирового эллинизма. В качестве оптимальных средств греческой оборонной политики рассматриваются усиление роли дипломатии в решении спорных вопросов, создание единого оборонного пространства Греции и Кипра (это значит, что любое нападение на Кипр автоматически повлечет за собой вступление в войну Греции), соблюдение принципа «оборонной достаточности», предполагающего прекращение гонки вооружений между Грецией и Турцией и модернизацию существу­ющей технической базы армии.

Министерство также отвечает за подготовку кадров, комплектацию, материальное обеспечение трех существующих в Греции родов войск: сухопутных, военно-воздушных и военно-морских. Подготовка офицерских кадров ведется в самой Греции в нескольких военных училищах, а рядовые проходят соответствующий курс подготовки в рамках всеобщей воинской обязанности. Первые полвека сущест­вования новогреческого государства армия в нем формировалась на основе рекрутских наборов и за счет добровольцев, а с 1880 г. и до недавнего времени отслужить в армии были обязаны все совершеннолетние мужчины, а в военное время — и женщины. Однако по закону 1997 г. военная служба может быть заменена альтернативной гражданской. В 2001 г. соответствующая поправка была внесена в Конституцию. Женщины могут служить в армии на добровольных началах. Согласно Конституции и закону о воинской службе на время пребывания в вооруженных силах приостанавливается любая политическая и профсоюзная деятельность военнослужащих.

Министерство иностранных дел. Одним из ключевых звеньев греческого государственного аппарата является Министерство иност­ранных дел. Министру иностранных дел отводится важная роль не только потому, что он представляет страну на международной арене, но и потому, что перед ним стоит задача подключения Греции к политике Евросоюза и НАТО, членом которых она является, при условии соблюдения интересов самой Греции. Интересы международных орга­низаций часто идут вразрез с интересами Греции: например, страны Европейского сообщества предпочитают импортировать оливки и цитрусовые из Испании, игнорируя греческую продукцию, что наносит существенный урон экономике страны. Другой пример — натов­ские бомбардировки Югославии весной 1999 г.: греческое общественное мнение единодушно осудило эту акцию против единоверной страны, являющейся естественным союзником Греции на Балканах, однако греческое правительство не могло открыто выразить свой протест против решения НАТО.

В структуре греческого МИД следует обратить внимание на такое подразделение, как Генеральный секретариат по делам диаспоры, существующий с 1983 г. Секретариат отвечает за выработку правительственной политики в отношении греков диаспоры, считающихся неотъемлемой частью греческой нации. По некоторым данным, число греков, проживающих за пределами своей родины, превосходит 4 млн человек, т. е. составляет около 30 % всей греческой нации. История греческой диаспоры уходит своими корнями в далекое прошлое, еще во времена древнегреческой колонизации. В период османского владычества богатые греки диаспоры вкладывали средства в развитие образования и здравоохранения на своей родине. Во время войны за независимость они помогали восставшим соотечественникам вооружением, боеприпасами и продовольствием, впоследствии греки диаспоры неоднократно помогали своей стране материально и дипломатически. Нынешнее греческое правительство считает, что в современную эпоху роли должны измениться и диаспора должна получать всемерную поддержку своих единоплеменников, живущих на родине. Грекам диаспоры предоставляются льготы при получении образования, облегчается процедура репатриации, оказывается информационная и юридическая поддержка.

Министерство национальной экономики и финансов, Мини­стерство развития, Министерство торгового флота, Министерство сельскохозяйственного развития и продовольствия, Министерство развития туризма, а также Министерство окружающей среды, благоустройства и объектов государственного значения входят в блок министерств, координирующих экономическую деятельность в стране. В начале нынешнего столетия в этой группе министерств прошла реорганизация, в результате которой функционировавшие прежде как отдельные структуры Министерство национальной экономики и Министерство финансов были слиты в одно, а из Генерального секретариата по туризму было образовано Министерство развития туризма.

Министерство национальной экономики и финансов. Общую экономическую политику страны вырабатывает Министерство национальной экономики и финансов, оно курирует ее реализацию в большинстве отраслей, за исключением тех, которые находятся в ведении особых министерств. Кроме того, это министерство в настоящее время занято осуществлением финансируемой Евросоюзом греческой части общеевропейской программы экономического и социального развития, направленной на совершенствование инфраструктуры, внедрение новых технологий, развитие социальной сферы. В компетенцию министерства входят также разработка финансовой политики, руководство деятельностью Главного финансового управления страны, которое отвечает за составление и исполнение бюджета, контролирует государственные расходы, выплачивает пенсии и зарплаты государственным служащим, координирует предпринимательскую деятельность государства, следит за целевым использованием средств, выделяемых Евросоюзом, а также внешних займов.

Министерство развития. В прошлом Министерство развития носило название Министерства промышленности, энергетики и технологий. Смена названия не отразилась на координирующей функции министерства в этих отраслях, новое название — скорее лозунг, показывающий направление правительственной политики в данной области. Среди подразделений министерства следует обратить внимание на Генеральный секретариат исследований и технологий, которому в свете общего курса на интенсификацию промышленного развития страны придается особое значение. На него возложены функции по формированию государственной политики в сфере научно-технических исследований и разработки новых технологий, организации исследовательских центров в области промышленных технологий и их материально-технической поддержке, а также координации технологической политики Греции в рамках Евросоюза. Под эгидой министерства функционирует Комитет по биоэтике, изучающий этические, юридические, социальные и деонтологиче­ские проблемы клонирования, генной терапии, биотехнологий в области производства продуктов питания. Он регулярно информирует общественность о результатах своих исследований. При министерстве также действует Сеть потребительской информации, регулярно пополняющиеся базы данных которой доступны потребителям через Потребительские бюро, существующие во многих городах страны, и через сеть Интернет.

Министерство окружающей среды, благоустройства и объектов государственного значения. В создании специального министерства нашла свое отражение важность охраны окружающей среды и рацио­нального планирования населенных пунктов. На это министерство возложен контроль за состоянием окружающей среды, в особенности атмосферы, разработка программ защиты окружающей среды, экспертиза проектов крупных объектов с точки зрения охраны природы. Кроме того, специальные службы министерства отвечают за разработку и контроль соблюдения технических требований к зданиям и сооружениям, выработку оптимальных планов застройки городов и развития сельских поселений, в наибольшей степени отвечающих потребностям современного человека. Под контролем министерства в последние годы были также реализованы крупные строительные объекты национальной значимости, такие как новый афинский аэро­порт, метро Аттики, автобан, соединяющий важнейшие центры страны, и др. При министерстве функционируют геодезическая и картографическая службы, особое управление ведает земельным кадастром.

Министерство сельскохозяйственного развития и продовольствия. Значение этого министерства в структуре государственного аппарата Греции определяется значительным весом сельскохозяй­ственного производства в экономике страны. В ведении министер­ства находятся не только вопросы растениеводства и животноводства, но также и рыбной ловли, ветеринарных служб, лесного хозяйства. Правительственная программа развития сельского хозяйства на ближайшие годы предполагает обновление институционального поля функционирования сельскохозяйственных кооперативов, их укрупнение и ужесточение государственного контроля за их деятельно­стью, создание межпрофессиональных организаций, занимающихся разными стадиями производства одних продуктов, реорганизацию сельскохозяйственных исследовательских центров, Совета по сельскохозяйственной политике и самого министерства в направлении децентрализации, а также реализацию комплексной программы развития сельских регионов.

Министерство торгового флота. О том, сколь велика роль в греческой экономике торгового флота, свидетельствует наличие особого министерства для этой отрасли. Море на протяжении тысячелетий было кормильцем греков, а в период османского владычества на островах Эгейского моря сформировалась судовладельческая элита, оказавшая значительное влияние на ход борьбы за освобождение от турок, а также на политическую жизнь греческого независимого государства. Несмотря на потери, понесенные во время двух мировых войн, Греция продолжает оставаться одной из самых морских держав мира: по количеству судов всех классов и их суммарному водоизмещению она занимает первое место в Европе и третье место в мире, а ее флот составляет 50 % флота всего Евросоюза. Торговый флот является одним из основных источников благосостояния страны, обеспечивая приток в страну иностранной валюты и принося существенный доход госбюджету.

В компетенцию Министерства торгового флота входит разработка законодательной базы, нацеленной на оптимальную работу отрасли, контроль за состоянием судов, планирование и техническое обеспечение функционирования портов. В ведении министерства находятся все портовые службы, в том числе специальный корпус охраны порядка. Министерство также контролирует вопросы трудовых отношений в отрасли и социального обеспечения ее работников.

Министерство средств и путей сообщения. Министерство распространяет сферу своей деятельности на все виды транспорта, почтовую, телефонную и компьютерную связь, а также частично на радио и телевидение. В компетенцию министерства входят планирование и реализация политики в области средств и путей сообщения на национальном и международном уровнях, осуществление программ развития транспорта и средств связи, разработка соответствующих законопроектов, участие в международных организациях и контроль за соблюдением международных соглашений в своей области, а также контроль за деятельностью компаний, осуществляющих пассажирские и грузоперевозки, предоставляющих услуги почтовой и телефонной связи и др., большинство из которых имеет значительную долю государственного капитала.

Министерство печати и средств массовой информации. На это министерство возложены координационные, контрольные и исследовательские функции. Оно следит за книгоизданием, регистрирует периодические издания и выдает разрешения на деятельность теле- и радиостанций, а также исполняет роль информационного агентства: анализирует сообщения зарубежных СМИ, собирает и обобщает любого рода информацию о Греции из различных источников, поддерживает банк данных по различным вопросам политической, экономической и культурной жизни страны. Под эгидой министерства действуют Институт радиотелесвязи и Национальный совет по радио и телевидению.

Министерство здравоохранения и социального обеспечения. Министерство входит в блок министерств, решающих социальные вопросы. Фактически оно состоит из двух подминистерств — здравоохранения и социального обеспечения. Каждым из них руководит заместитель министра. В компетенцию первого входит все, что касается медицинской сферы, второе, в частности, контролирует деятельность медицинских страховых компаний, крупнейшая из которых — Фонд государственного страхования (ИКА) — является государственной. Надо сказать, что качество медицинского обслуживания в лечебных учреждениях ИКА не намного лучше российской страховой медицины (программа ОМС), несмотря на то что фонды ИКА складываются из трех составляющих: взносов работников, работодателей и государства. В частных компаниях ситуация более привлекательная, и все же те, кто может себе это позволить, идут лечиться к частно­практикующим врачам.

Министерство труда и социального страхования. В число задач Министерства труда и социального страхования входят улучшение материального и социального положения трудящихся, защита прав отдельных рабочих и служащих и их союзов, улучшение условий труда, организация системы социального обеспечения, борьба с безработицей, поддержание социального мира между трудящимися и работодателями. Министерство имеет давнюю историю: первое законодательство о социальном обеспечении относится к 1836 г. Успех движения 1909 г. подтолкнул развитие трудового права в Греции. В 1909–1935 гг. был принят ряд законов об улучшении условий труда, ограничении труда женщин и детей, сокращении рабочего дня, социальном страховании, коллективных договорах. Одновременно шло и создание ответственных за их реализацию структур: в 1911 г. был создан Отдел труда и социального страхования при Министер­стве национальной экономики, затем дополняющие его службы, а в 1935 г. — первое Министерство труда. В период диктатуры И. Метаксаса рабочее законодательство значительно расширилось, была на практике реализована идея коллективных договоров. В 1968 г. у Министерства были изъяты функции социального страхования и переданы министерству социальных служб. В 1995 г. министерство обрело свой нынешний вид: полномочия по социальному страхованию были возложены на входящий в его состав Генеральный секретариат социального страхования. В настоящее время этими вопросами занимается особое подминистерство.

Министерство культуры. Греческое Министерство культуры относительно молодо. Оно появилось в 1971 г., когда у власти находилась военная хунта, тем не менее сразу взялось за решение важных для страны задач: сохранения богатейшего античного и византийского наследия, а также народных традиций. В разное время пост мини­стра культуры занимали такие видные деятели культуры и искусства, как писатель и философ К. Цацос, актриса М. Меркури, композитор Ф. Микруцикос. В ведении Министерства культуры находятся государственные музеи по всей стране, а также местные инспекции до­исторических, классических, византийских древностей и новейших памятников. Эти инспекции проводят археологические раскопки, осуществляют реставрационные работы, отвечают за сохранение и демонстрацию туристам памятников и музеев. Кроме того, министерство реализует ряд программ по сохранению культурных традиций и приобщению к ним широких слоев населения. Крупнейшие из них — программа объединения археологических площадок Афин в единый парк, программа сохранения и восстановления памятников Акрополя и строительство нового Музея Акрополя, а также программа «Мелина» (в память актрисы М. Меркури), приобщающая школьников к культуре и искусству. В последние годы активно развивается программа поддержки многодетных семей, в рамках которой их члены получили льготный доступ к дорогостоящим культурным мероприятиям.

Автономным подразделением Министерства культуры является Генеральный секретариат спорта. Непосредственный контроль над его деятельностью осуществляет заместитель министра культуры. В ведении секретариата находятся все связанные со спортом виды деятельности. Им разрабатываются программы развития спорта и планируются крупные спортивные мероприятия.

Министерство национального образования и вероисповеданий. Одно из старейших министерств в Греции, существующее почти с самого момента образования независимого государства, координирует работу всей греческой системы образования от начального до высшего.

Система образования в Греции состоит из начальной школы, включая подготовительный класс, гимназии — четырехлетней средней школы, наконец, трехлетнего лицея. Отучившись 12 лет в школе, греки могут поступать в университеты, а также дающие среднее специальное образование техникумы. Экзамены в высшие и средние специальные учебные заведения проводятся одновременно по всей стране и совпадают с выпускными экзаменами в школе (система отдаленно напоминает внедряющийся в нашей стране ЕГЭ). Окончившие университеты со степенью бакалавра могут продолжить обучение с целью получения ученой степени магистра и доктора. Помимо государственных школ в Греции существуют также частные учебные заведения, учебные программы которых должны соответствовать государственному образцу, но некоторые предметы могут изучаться углубленно. Христианские школы практикуют раздельное обучение мальчиков и девочек. Частными могут быть не только школы, но также техникумы и репетиторские центры. Свои школы имеют также некоторые этнические меньшинства. В то же время создание частных вузов в Греции запрещено законом.

Каждое звено этой цепочки контролируется соответствующим отделом Министерства образования. Учителя и преподаватели государственных учебных заведений в Греции относятся к категории государственных служащих, и их назначение также производится министерством. Большое внимание уделяется средствам и методам обучения, разработку которых осуществляют Управление наглядных средств обучения, Управление образовательного телевидения и радио, отделы библиотек и исторических архивов.

В ведении министерства находятся вопросы вероисповеданий и религиозного образования. Они входят в компетенцию Отдела церковного управления, Управления церковного образования и религиозного воспитания, Управления по делам иноверцев и инославных. Сама структура министерского аппарата по этим вопросам свидетельствует о наличии в стране господствующей религии — Православия, пользующейся поддержкой государства. В Греции школа не отделена от Церкви, и в государственной школе ведется преподавание основ Православия, подготовку учителей Закона Божия ведут богословские факультеты университетов, которые финансируются государством.

Министерство развития туризма. Это самое молодое из мини­стерств, оно было создано в 2004 г. Его задача — планирование политики в области туризма и координация развития туризма в стране. Входящее в структуру министерства Главное управление развития туризма координирует инвестиции в эту сферу, изучает новые направления и формы развития туризма. Его особые подразделения отвечают за благоустройство и содержание туристических портовых зон, содержание пляжей, устройство новых объектов туризма на побережьях. Главное управление поддержки туризма налаживает контакты с зарубежными партнерами, координирует реализацию в своей области программ ЕС, ВТО и прочих международных организаций, осуществляет взаимодействие с другими министерствами и ведомствами. Управление координации политики в области туризма определяет цели этой политики и разрабатывает программы их достижения, особое внимание уделяется созданию новых туристиче­ских центров в горных районах и на малых островах. Управление по надзору за казино контролирует процесс выдачи лицензий этим заведениям и следит за их функционированием. Министерство работает в тесном сотрудничестве с Греческой национальной туристической организацией.

Территориальные министерства. В структуре греческого государ­ственного аппарата существуют два министерства, организованные не по отраслевому, а по территориальному принципу: Министерство Эгейского моря и островной политики и Министерство Македонии — Фракии. Структура этих министерств отражает принцип концентрации в региональном управлении: в их компетенцию входит контроль за деятельностью государственных органов, а также юридических лиц публичного права, действующих на подведомственной им территории.

Министерство Эгейского моря и островной политики было создано в 1985 г. с целью координации усилий по комплексному развитию греческих островов, большинство из которых принадлежат к числу наиболее отсталых районов страны. Для жителей этих островов наиболее остро стоят проблемы занятости, низкого уровня доходов, плохих коммуникаций. Вследствие всего этого население стремится покинуть острова, находящиеся в стороне от туристических маршрутов и не располагающие полезными ископаемыми. В связи с этим задачами нового министерства стали развитие туризма в регионе, привлечение инвестиций, совершенствование средств сообщения, реализация социальных и культурных программ. Резиденция мини­стра Эгейского моря и островной политики находится в г. Митилини на о. Лесбос.

Министерство Македонии — Фракии располагается в Фессалониках — городе, который часто называют северной столицей страны. На министерство возложены обширные полномочия в области управления, контроля, поддержки и координации деятельности различных действующих в Северной Греции организаций и предприятий.

Поскольку правительство формируется из числа лидеров крупнейшей парламентской фракции, они могут не являться профессионалами в той конкретной области, которой поставлены руководить. В связи с этим функции руководства текущей работой министерств осуществляют генеральные секретари, которых может быть один или несколько в каждом министерстве. Например, в Министерстве Македонии — Фракии за работу всех служб отвечает генеральный секретарь министерства, который также является председателем совета директоров Центра по сохранению наследия Афона. Однако проблемы репатриантов, значительная часть которых оседает в Северной Греции, представляют собой сферу деятельности генерального секретаря по делам репатриантов. В его обязанности входит обеспечение их размещения, облегчение культурной и социальной адаптации, помощь в трудоустройстве и обзаведении жильем.

Специальные управления министерства занимаются разработкой политики промышленного, социального и культурного развития региона, вопросами охраны окружающей среды и контролируют деятельность соответствующих компаний и организаций. Министер­ство осуществляет специальную программу развития приграничных районов, включающую в себя совершенствование инфраструктуры, развитие здравоохранения и социальной сферы. Особое внимание уделяется сохранению богатейшего культурного наследия региона, на это направлена реализация специальных программ, финансиру­ющихся из госбюджета.

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Согласно Конституции судебная власть в Греции является особой ветвью власти, не зависящей от двух других. Судьи несменяемы. Они пользуются личной и профессиональной независимостью и подчиняются только Конституции и действующему законодательству, а контролируют их деятельность судьи более высокого ранга. Судебные чиновники не имеют права заниматься какой-либо иной оплачиваемой или профессиональной деятельностью, кроме преподавательской, научной, а также оговоренной законом административной. Назначение, продвижение по службе и переаттестация судебных чиновников осуществляется президентским указом на основании решений Высшего судебного совета, создаваемого из представителей высших судебных инстанций. Обвинения в неправосудных действиях против них рассматривает специальная комиссия (Дисциплинарный судебный совет), дисциплинарные иски возбуждаются министром юстиции. Судебные чиновники назначаются пожизненно и могут быть уволены только по решению суда. Срок службы и время выхода на пенсию для них такие же, как и для других категорий государственных служащих.

Суды в Греции подразделяются на административные, гражданские, уголовные и военные. Юрисдикция последних не может распространяться на гражданских лиц. Судебные заседания носят открытый характер, если только гласность не задевает норм общественной морали или частной жизни заинтересованных сторон. Уголовные и политические преступления рассматриваются судами присяжных. Высшей судебной инстанцией в Греции является Ареопаг (Верховный суд). В настоящее время Ареопаг состоит из шести отделов — четырех гражданских и двух уголовных. Возглавляет его председатель, имеющий семь заместителей. Судебно-административное деление в Греции не соответствует политико-административному: страна делится на 13 судебных округов, но их границы не совпадают с границами областей. Например, Афины и Пирей составляют особые судебные округа. Каждый судебный округ имеет апелляционный суд и прокуратуру. В юрисдикцию судебных округов входят гражданские и уголовные суды и прокуратуры первой инстанции, их всего 63.

Высшей инстанцией для административных судов является Государственный совет, который может не только пересматривать решения административных судов, но и отменять противоречащие закону решения административных органов власти, разрабатывать регулирующие декреты и рассматривать административные разногласия. Система административных судов имеет свое административное деление: судов первой инстанции всего 30, а апелляционных — 9. Некоторыми судебными функциями наделен также Контрольный совет, основная задача которого заключается в курировании государственных финансов. Кроме того, он рассматривает дела об ответственности государственных служащих перед государственными и муниципальными органами, а также перед юридическими лицами публичного права.

Конституция предусматривает возможность создания еще одного высшего судебного органа — Высшего специального суда, на который возлагаются функции проверки результатов выборов и референдумов, разрешение спорных вопросов между судами различной юрисдикции, вынесение решений о лишении депутатского мандата члена парламента и несовместимости его депутатских полномочий с иными функциями, рассмотрение исков о неконституционности принятых законов, разрешение сомнений относительно определения норм международного права как общепринятых, из которого вытекает их приоритетность перед греческим законодательством.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Особенности местного управления. Система местного управления в Греции в целом строится по принципу децентрализации, т. е. представляет собой сочетание централизованного руководства и саморегулирования в местном управлении. Региональные органы обладают общей решающей компетенцией на своей территории, а центральные — направляют, координируют и контролируют их дея­тельность. При этом низшие административно-территориальные единицы — общины и муниципалитеты — функционируют на основе самоуправления. Они пользуются административной самостоятельностью, а их органы власти избираются всеобщим тайным голосованием. Государство осуществляет надзор за деятельностью местных органов власти, не ущемляя их инициативы, а также заботится об их финансировании. В 1980–1990-е гг. правительство ПАСОК стало проводить активную политику децентрализации, в связи с этим претерпело существенные изменения законодательство о местном самоуправлении: органы местного самоуправления получили более широкие полномочия и функции, ранее принадлежавшие государству. В результате система самоуправления вышла на новый уровень: статус самоуправляющихся единиц получили также провинции (номы). Таким образом, система местного самоуправления в настоящее время делится на два уровня: муниципальный и провинциальный, функцио­нирующие независимо друг от друга.

Особенностью системы государственного управления Греции является наличие категории юридических лиц публичного права, заимствованной, как и сама система децентрализации, из французской государственно-правовой традиции. Эта категория объединяет ведомства и организации, не являющиеся частью государственного аппарата, но имеющие отношение к государственному управлению, а также преследующие цели, не являющиеся в узком смысле государ­ственными, но составляющие часть национальной политики. К числу юридических лиц публичного права в Греции относятся муниципалитеты и другие местные органы власти; компании, занимающиеся электро- и водоснабжением, канализацией, связью (как правило, в них значительную долю составляет государственный капитал), некоторые некоммерческие организации, обладающие административными полномочиями, например, Центр по сохранению наследия Афона.

Развитие системы местного управления. В этом процессе можно выделить несколько этапов. В 1834 г. королевским указом страна была поделена на димы (муниципалитеты) по территориальному принципу. Они были неравнозначными и делились на три категории в зависимости от численности населения. Эта система в общих чертах просуществовала до 1912 г., когда в русле либеральной политики самоуправляющиеся единицы были поделены на димы и общины (в сельской местности), причем к числу критериев административного деления помимо территориальных и демографических были добавлены еще и функциональные, как то: разделение между городскими и сельскими поселениями, наличие у общины средств для содержания начальной школы и т. д. Существенным недостатком этой системы было формирование слишком мелких административных единиц, оказавшихся не в состоянии полноценно исполнять управленческие функции.

Политико-административное деление. Современное политико-административное деление страны основано на многовековых традициях. Оно учитывает давнее стремление греков к обособлению своих населенных пунктов и областей, во многом обусловленное естественными причинами: значительная часть территории страны расположена на островах, а континентальная Греция изобилует горными хребтами, разделяющими лежащие между ними долины. В связи с этим вполне оправдана тенденция сохранить традиционное деление на области. В настоящее время Греция делится на 13 областей: Восточную Македонию — Фракию, Аттику, острова северной части Эгейского моря, Западную Грецию, Западную Македонию, Эпир, Фессалию, Ионические острова, Центральную Македонию, Крит, острова южной части Эгейского моря, Пелопоннес и Континентальную Грецию. Каждая область делится на провинции (номы), всего их 51. Статус номов имеют такие исторические области, как Беотия, Ахайя, Аркадия и др. Провинции, в свою очередь, состоят из димов (муниципалитетов) и общин. В составе области Центральная Македония статус особой автономии имеет монашеская община полуострова Афон.

Региональное (областное) управление. Традиционно обла­сти в Греции управлялись губернаторами. Но с началом политики децентрализации губернаторские посты были упразднены, а значительная часть их полномочий передана органам местного самоуправления. Однако потребность в сохранении областных управленческих структур все-таки осталась. Современный вид областное управление приняло в 1986 г., некоторые коррективы в него были внесены в 1997 г. Теперь губернаторов сменили генеральные секретари областей. Они подчиняются Министерству внутренних дел и в пределах своей области ведают входящими в компетенцию министерства вопросами (предоставление гражданства и пр.), им подчиняются областная полиция, пожарная и портовая службы. Генеральные секретари возглавляют областные советы, отвечающие за проведение в области политики правительства и выполняющие главным образом координационные и контрольные функции. В состав областных советов входят номархи номов данной области, представители местных организаций димов и общин, представители профсоюзов, Торгово-промышленной Палаты и прочих профессиональных и общественных организаций. Финансово-экономическую сторону деятельность органов областного управления обеспечивает областной Банк развития, который также возглавляет генеральный секретарь. Кроме того, генеральные секретари руководят работой главных управлений областей, которые включают в себя два вида подразделений: с компетенцией в пределах области и с компетенцией в пределах отдельного нома. Большая их часть организована по отраслевому принципу и функционально соотносится с соответ­ствующими министерствами.

Муниципальные выборы. Выборы в органы местного самоуправления первого и второго уровней проводятся каждые четыре года единовременно по всей стране. Активное и пассивное избирательное право в этом случае регулируется как общим законодательством о выборах, так и законодательством о местном самоуправлении. Избирать органы местного самоуправления первого уровня могут только граждане, прописанные в данном муниципалитете или общине не менее двух лет, второго уровня — прописанные на территории данной провинции. Номархи и члены номархиальных советов избираются из числа избирателей данной провинции7. Ко дню проведения выборов кандидаты в номархиальные органы должны достичь 23-летнего возраста и входить в состав одного из избирательных блоков. Кандидаты на муниципальные посты должны достичь 21 года. При этом один человек не может баллотироваться одновременно в органы самоу­правления первого и второго уровня. Занимать выборные должности в системе местного самоуправления запрещается судебным чиновникам, военнослужащим, священнослужителям. Государственные служащие, за исключением преподавателей, не могут баллотироваться в той провинции, где они занимали руководящие посты на государ­ственной службе. Этот запрет распространяется и на предпринимателей, связанных экономическими отношениями с данной номархией или муниципалитетом8. Распределение мест в выборных органах самоуправления проводится по пропорциональной системе. При вступлении в должность члены органов местного самоуправления приносят такую же присягу, как депутаты парламента. Последние муниципальные выборы в Греции состоялись в октябре 2006 г.

Муниципальное управление. Первый уровень местного самоуправления образуют димы (муниципалитеты) и общины. Деятельность муниципальных и общинных выборных органов регулируется Муниципальным кодексом, принявшим современный вид во второй половине 1980-х–первой половине 1990-х гг. Некоторые изменения в него были внесены в 2004 г. Общиной признается поселение с числом жителей от 1500 человек, располагающее необходимыми средствами для содержания органов самоуправления и некоторых сооружений общественного значения. Несколько небольших поселений также могут образовывать общину с единой системой органов самоуправления. Для получения статуса дима населенный пункт должен насчитывать как минимум 2500 жителей. Димы с населением свыше 150 тыс. человек, к которым на момент создания муниципального законодательства относились Афины, Пирей и Фессалоники, делятся на муниципальные округа.

Основной задачей органов муниципального самоуправления является защита социальных, экономических, культурных и духовных интересов своих граждан. Полномочия димов включают в себя: сооружение и ремонт систем водоснабжения, орошения и канализации, строительство дорог и мостов, освещение общественных мест, создание пастбищ, зеленых зон и спортплощадок, содержание рынков и кладбищ, проведение ярмарок, осуществление мер по поддержанию чистоты. На димы также возложена забота по организации детских садов, различных культурных центров, строительству школьных зданий и доставке учеников в школы. Димы регулируют транспортные потоки, выдают лицензии предпринимателям и учреждениям культуры, следят за исполнением законодательства об охране природы, а также торгуют топливом (для отопления). Осуществлять контрольные функции муниципальным властям помогает муниципальная полиция. Димам в некоторых случаях могут делегироваться отдельные полномочия центральных органов власти. Однако все вышеперечисленные функции димы не обязаны исполнять сами: они могут возлагаться на подконтрольные муниципальным органам юридические лица публичного права или на подрядчиков.

Органы местного самоуправления. Органами муниципального самоуправления являются муниципальный совет, муниципальный комитет и мэр. Муниципальный совет включает от 11 до 40 членов, в зависимости от величины дима (муниципалитета). В состав муниципальных советов также входят местные советы общин и димов, потерявших самостоятельность в ходе реформы. Муниципальные советы осуществляют большинство из вышеперечисленных функций муниципалитетов. Кроме того, перед ними стоит задача взаимодействия с номархиальными органами по вопросам развития региона, поскольку муниципальные органы участвуют в финансировании различных провинциальных программ развития, затрагивающих территорию данного муниципалитета. Работой муниципального совета руководит президиум, состоящий из председателя совета, его заместителя и секретаря.

Органами самоуправления в общине являются общинный совет и председатель общины. Общинный совет может включать от семи до одиннадцати членов в зависимости от численности населения общины. Полномочия общинного совета в значительной степени совпадают с полномочиями муниципального совета, но все же несколько сужены по сравнению с последним. Так, в вопросах местного развития общинный совет имеет лишь совещательный голос.

Общинный и муниципальный совет собираются на заседания не реже одного раза в месяц, причем мэр присутствует на заседаниях муниципального совета без права голоса. Члены местных советов не имеют права принимать участие в тех заседаниях, на которых рассматриваются вопросы, затрагивающие материальные интересы их самих или их родственников до второго колена. Муниципальный совет может запрашивать у мэра и муниципального комитета необходимую для его работы информацию, а также приглашать на заседания государственных служащих и частных лиц. Решение некоторых вопросов муниципальный совет может возлагать на создаваемые им комитеты.

Из числа муниципальных советников избирается муниципальный комитет, включающий от трех до шести членов во главе с мэром или его заместителем. Муниципальный комитет составляет бюджет муниципалитета, рассматривает вопросы, связанные с получением займов, подтверждает права получающих наследство или дарение и т. п.

В полномочия мэра входит исполнение решений муниципального совета и комитета, представление дима в суде и перед государственными органами, руководство всеми муниципальными службами, в том числе и назначение служащих, подписание финансовых до­кументов и договоров, заключаемых димом, выдача справок, подтверждающих факт прописки или постоянного проживания на территории муниципалитета. В больших димах исполнять эти обязанности мэру помогают его заместители (их может быть пять и более). Аналогичные функции исполняет и председатель общины.

Старейшим органом народного представительства является народное собрание. Этот институт функционирует в Греции и поныне, однако не является органом управления, а носит совещательный характер. Проведение народных собраний предусматривается в муниципалитетах и общинах, чье население не превышает 10 тыс. человек, и не является обязательным. Мэры и председатели общин могут собирать народные собрания для обсуждения животрепещущих вопросов местного развития. Решения народного собрания должны приниматься во внимание органами местного самоуправления.

Надзор за деятельностью органов самоуправления первого уровня осуществляют генеральные секретари областей. За легитимно­стью действий органов местного самоуправления следит специальный контрольный комитет, создаваемый на номархиальном уровне и состоящий из судьи первой инстанции, представителя Министерства внутренних дел и представителя органов самоуправления. Разнообразную помощь димам и общинам оказывает общественная организация «Центральный союз димов и общин Греции», а также ее местные подразделения.

Программа «Иоаннис Каподистриас». В феврале 1997 г. правительство приступило к осуществлению программы реорганизации системы местного управления «Иоаннис Каподистриас», реализация которой была возложена на Министерство внутренних дел, государ­ственного управления и децентрализации. Программа предусматривала слияние мелких общин в более крупные самоуправляющиеся единицы, корректировку законодательной базы с целью расширения их управленческих функций, проведение выборов в новые местные органы власти, а также комплекс мер по материальной, административной и политической поддержке проводимых преобразований. Основные мероприятия в рамках этой программы фактически были реализованы в 1997–1998 гг., а различные вспомогательные меры были завершены в 2001 г.

Результатом программы «Иоаннис Каподистриас» стало уменьшение числа единиц местного самоуправления за счет их укрупнения. Их количество сократилось в пять раз: по окончании реализации программы в стране осталось 900 димов и 133 общины. Основной административной единицей стал дим (муниципалитет), который и формирует местные органы власти. Что же касается общин, то они утратили статус самоуправляющихся административных единиц, будучи включенными в состав димов. В качестве исключения управленческие функции были сохранены лишь за общинами, приходящими в упадок, и общинами на небольших островах. Современные димы территориально и функционально делятся на несколько категорий, но это разделение никак не отражается на их юридическом статусе. Существуют димы как объединения деревень, димы как поселки городского типа (от 2,5 до 5 тыс. жителей), димы-города, димы-острова, димы как городские районы (в крупных городах), димы как части церковных епархий. Последний случай предусмотрен только для двух греческих мегаполисов — Афин и Фессалоник, для того чтобы согласовать гражданское и церковное управление.

С целью более активного привлечения граждан к управлению государством правительство ведет последовательную политику децентрализации управления. Она реализуется прежде всего на уровне местного самоуправления. Мельчайшей самоуправляющейся единицей теперь уже является не муниципалитет, а его подразделения: муниципальные округа и даже кварталы, получившие право создавать свои органы самоуправления.

Программа «Тезей». В 2004 г. была принята новая программа развития местного самоуправления «Тезей», рассчитанная на 2005–2009 гг. с возможностью продления до 2011 г. Программа нацелена на всестороннее развитие органов местного самоуправления первого уровня и включает в себя четыре подпрограммы: «Организация и развитие служб органов местного самоуправления», «Местное развитие и охрана окружающей среды», «Социальные и культурные мероприятия и структуры», «Техническая поддержка программы». Одной из конечных целей программы стало создание общенациональной базы данных граждан страны. В рамках программы «Тезей» формирование базы данных начато на уровне димов.

Провинциальное самоуправление. Второй уровень местного самоуправления образуют номархии. Их юридический статус, объем полномочий и порядок функционирования регламентируются Номархиальным кодексом. Номархии являются юридическими лицами публичного права, их цель — экономическое, политиче­ское и культурное развитие соответствующей провинции (нома). Номархии не являются вышестоящей организацией для органов местного самоуправления первого уровня и не вмешиваются в их полномочия. Как правило, границы номархий совпадают с границами провинций. Исключение составляет провинция Аттика, которая делится на три номархии — Восточной Аттики, Западной Аттики, а также номархию Афин — Пирея, что связано с перенаселенностью Афинского мегаполиса. Другие исключения — номархии, объединяющие несколько малонаселенных номов: Эврос — Родопи и Драма — Кавала — Ксанфи. Номархии Афин — Пирея, Эврос — Родопи и Драма — Кавала — Ксанфи имеют внутреннее деление на две или три номархиальные секции. В органах провинциального самоуправления предусмотрено представительство и более мелких административно-территориальных единиц — епархиальных округов, границы которых, как правило, совпадают с границами церковных епархий. Деление на епархиальные округа не повсеместно: оно используется в соответствии с по­требностями некоторых областей.

В компетенцию номархий входят все вопросы провинциального значения за исключением вопросов, связанных с государственной собственностью, вопросов, входящих в компетенцию министерств обороны, иностранных дел, финансов и юстиции, Национальной статистической службы, службы ветеринарного контроля, а также контроля над органами местного самоуправления первого уровня.

Номархии состоят из номархиального совета, номархиальных комитетов и номарха. Номархиальные советы избираются на четыре года и включают от 21 до 43 членов, в зависимости от численности населения данной провинции. В их компетенцию входят: планирование работы номархиальных служб и комитетов, утверждение бюджетов подотчетных номархии юридических лиц, введение налогов и наложение штрафов, контроль над операциями с недвижимостью, отчуждение недвижимости в предусмотренных законом случаях, вопросы, связанные со строительством общественно значимых объектов, создание центров культурного развития, учреждение юридических лиц публичного и частного права, а также ряд финансовых вопросов. Заседания номархиального совета проводятся не реже одного раза в месяц и носят открытый характер, но существует возможность проведения закрытых заседаний. Члены совета обязаны принимать участие во всех его заседаниях и могут высказываться по любому вопросу, кроме тех, в которых заинтересованы они лично или их родственники до второго колена.

В каждой номархии может быть от двух до шести номархиальных комитетов по различным вопросам. Комитеты избираются сроком на два года из числа членов номархиального совета и включают от двух до четырех членов. При каждой номархии также действует Социально-экономический комитет, состоящий из представителей димов и общин, союзов предпринимателей и профсоюзов, исследовательских организаций, кооперативов, а также служащих номархии. Данный комитет является совещательным органом, высказывающим мнение по различным вопросам развития нома. Кроме того, для каждого епар­хиального округа образуются отдельные комитеты, явля­ющиеся по сути епархиальными советами, а их председатели занимают должности епархов. Епархиальные органы составляют часть провинциального самоуправления.

Номарх избирается на четырехлетний срок. Выборы номархов и членов номархиального совета проводятся одновременно с выборами в органы самоуправления первого уровня (муниципальные выборы). Номарх обладает следующими полномочиями: он исполняет решения номархиального совета и комитетов, представляет номархию в суде и подписывает от ее имени все заключаемые соглашения, возглавляет все номархиальные службы и др. В исключительных случаях он может принимать решения по вопросам, входящим в компетенцию других номархиальных органов.

Среди юридических лиц, которые могут учреждаться номархиями, — больницы, детские сады, дома престарелых и т. п. Для пополнения своего бюджета номархии могут принимать участие в некоторых видах предпринимательской деятельности, но им запрещается инвестировать предприятия. Другие источники финансирования провинциальных органов самоуправления — налоговые поступления, доходы от эксплуатации движимого и недвижимого имущества, спонсорские взносы, дотации Евросоюза. Бюджетное финансирование покрывает только расходы, связанные с выполнением функций, возлагаемых на номархии непосредственно государством.

Для контроля над деятельностью органов провинциального самоуправления создаются специальные контрольные комитеты, в которые входят по одному представителю суда первой инстанции, Министерства внутренних дел и номархиального совета. Контрольные комитеты независимы от провинциальных органов власти, но подчиняются Министерству внутренних дел.

В целом система местного управления в стране достаточно демократична для того, чтобы привлечь граждан к реальному участию в управ­лении, но не настолько либеральна, чтобы упустить инициативу из рук государства.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

На заре новогреческой истории государственная служба считалась особо почетной, и этот почет был призван компенсировать отсутствие материального вознаграждения. У государства не было денег оплачивать госслужбу, поэтому для занятия государственных должностей часто приглашались материально обеспеченные люди, которые не только не просили денег у государства, но даже могли его субсидировать. Например, посты дипломатических представителей Греции за рубежом часто занимали богатые греки диаспоры, почитавшие за честь послужить Отечеству. Случалось, что они за свой счет покрывали расходы на содержание всего посольства или миссии. Со временем ситуация кардинальным образом изменилась: теперь государство уже рассматривается чиновниками не как ядро нации, а как работодатель. Ныне действующее законодательство о государственной службе было составлено в 1990-е гг. и во многом повторяет французскую систему с такими ее характерными чертами, как закрытый характер госслужбы, несменяемость служащих, система рангов.

Статус государственного служащего. Все вопросы, касающиеся порядка функционирования государственных учреждений и статуса государственных служащих, а также служащих учреждений — юридических лиц публичного права, — определяются Конституцией и Кодексом государственной службы. В отличие от, например, французской госслужбы, где чиновничество представляет собой довольно узкий слой, статус которого отличается от статуса служащих, выполняющих аналогичную работу, но не состоящих в штате, в Греции к категории государственных служащих, т. е. собственно чиновников фактически оказываются приравнены и служащие других учреждений, врачи, преподаватели, электрики, водопроводчики и даже священники. Каждое министерство составляет свой перечень специальностей государственной службы, меняющийся по мере необходимости.

Статусом государственного служащего в полной мере обладают лишь штатные служащие как собственно государственных органов, так и организаций публичного права. Их взаимоотношения с начальством и государством регулируются административным правом, на них распространяются все права и льготы госслужащих. Кроме штатных, есть еще служащие-стажеры: их стажировка длится два года, после чего принимается решение об их увольнении либо принятии на постоянную службу. За это время они проходят не только служебные испытания, но и курс профессиональной подготовки. От стажировки освобождаются лишь те, кто получает при назначении первый ранг и выше, а также выпускники Национальной школы государственного управления. Наконец, есть служащие, нанимаемые по контракту на основе отношений частного права. На них распространяются обязанности государственных служащих, но в правах они ограничены. Однако при зачислении в штат годы, отработанные по контракту, засчитываются в общий стаж госслужбы.

Служебные советы. Принятие целого ряда решений на государ­ственной службе возложено на коллегиальные административные органы — служебные советы. Если искать аналогии в российской практике, то по составу и функциям служебные советы окажутся весьма похожими на ученые советы российских вузов. Служебные советы бывают первой инстанции, второй инстанции (апелляционные), существует специальный служебный совет, который рассматривает вопросы, касающиеся высшего эшелона госслужащих. Служебные советы первой инстанции создаются в каждой государственной структуре и организации публичного права. Небольшие организации могут создавать совместные служебные советы. Служебные советы первой инстанции состоят из пяти членов, трое из которых в ранге директора назначаются министром, двое других в ранге не ниже первого избираются сотрудниками. Все они должны служить в той же организации, где создается совет. Состав советов второй инстанции тот же самый, за исключением одного директора, которого заменяет судья апелляционного административного суда. В состав специального служебного совета, помимо чиновников высших рангов, входят также профессора ведущих вузов страны.

Полномочия служебных советов весьма широки. Они включают в себя вопросы продвижения по службе, перемещения сотрудников, надзор за соблюдением служащими своих обязанностей и норм поведения. Служебные советы выступают также в качестве дисциплинарных и располагают полномочиями налагать на служащих любые взыскания, вплоть до увольнения. Эти полномочия превышают даже полномочия министра, который не может наложить на служащего взыскание строже, чем штраф в сумме месячной зарплаты. Такой подход оправдывается тем, что министры являются не карьерными государственными служащими, а политическими деятелями.

Категории и ранги. В греческой государственной службе действует своя «табель о рангах». Все государственные служащие делятся на пять категорий, основным критерием для этого деления служит уровень образования. Всего выделяется четыре уровня образования: высшее (1-я категория), среднеспециальное (2-я категория), среднее (3-я категория), начальное (4-я категория). Наконец, специальный статус имеет особая категория. К ней относятся должности генеральных секретарей и некоторые другие, вводимые специальными законами.

Карьера чиновника представляет собой продвижение в системе рангов. Ранг — это не должность, а некоторое подобие воинского звания: обладание конкретным рангом открывает доступ к определенной группе должностей. Всего насчитывается семь рангов: высший — ранг генерального директора, затем следует ранг директора, а за ним ранги с первого по пятый. Должности особой категории ранжируются отдельно: они делятся на два ранга. Возможность получения ранга определяется категорией служащего: низшие категории не могут обладать высшими рангами. Служащие четвертой категории не могут подняться выше второго ранга, а службу начинают с пятого ранга. Служащие более высоких категорий начинают службу с четвертого ранга и имеют шансы подняться по служебной лестнице до самого верха. Наиболее высоки эти шансы у выпускников Национальной школы государственного управления: они начинают службу со второго ранга. Еще одно заимствование из воинской службы — категория резервистов. В случае сокращения штатов или тяжелой болезни служащие не увольняются, а отправляются в резерв. Если по прошествии определенного времени сокращенные места не восстанавливаются либо служащий не выздоравливает, тогда его увольняют окончательно. Во время нахождения в резерве выплачивается пособие в размере 75 % от зарплаты служащего.

Продвижение по службе обусловлено двумя факторами — выслугой лет и служебной характеристикой, причем обойти первый невозможно. Некоторая скидка делается лишь обладателям ученых степеней: им несколько сокращается срок службы, обязательный при переходе от ранга к рангу. В целом этот срок тем меньше, чем выше категория служащего. Для рангов с первого по пятый штатное расписание едино, поэтому продвижение вплоть до первого ранга не ограничивается наличием вакантных мест. Решающую роль играет служебная характеристика, на основании которой служебный совет рекомендует сотрудника к повышению. Ежегодно служебные советы каждого подразделения составляют списки сотрудников, подлежащих повышению. После утверждения списков министрами внесенные в них служащие в течение года получают повышение. Те, кто не попал в эти списки, остаются в прежнем ранге, а в случае какой-либо провинности могут даже угодить в списки сотрудников, не подлежащих повышению. Занесение в «черный» список два раза подряд грозит сотруднику понижением в ранге или увольнением. Получение двух высших рангов ограничено наличием соответствующих им вакантных должностей, поэтому отбор кандидатов проводится по более строгим критериям. Например, в качестве обязательного условия для получения ранга генерального директора недавно было введено свободное владение кандидатом хотя бы одним иностранным языком.

Общий срок государственной службы составляет 35 лет. После этого служащий имеет право на пенсию. Как правило, выход на пенсию происходит в 65 лет, некоторые категории внештатных служащих обязаны покидать службу в возрасте 70 лет.

Назначение на госслужбу. На греческой государственной службе могут состоять только граждане Греции, допуск к отдельным должностям иностранцев оговорен специальными законами. Для того чтобы поступить на государственную службу, не обязательно в Греции родиться, но обязательно иметь гражданство как минимум год ко времени поступления на службу, мужчины также должны отслужить в армии либо на альтернативной гражданской службе. При назначении на службу не рассматриваются кандидатуры лиц, состоящих под судом, осужденных за ряд преступлений. Уволенные с госслужбы за провинности лишаются права повторно поступить на нее в течение пяти лет. Зачисление на госслужбу имеет и возрастные ограничения, причем для каждой категории особые. Например, служащим первой категории можно стать лишь в возрасте от 21 до 35 лет. В более старшем возрасте допускается лишь повторное зачисление на государственную службу лиц, уволившихся по состоянию здоровья или другой уважительной причине. Повторное назначение проводится по первому требованию служащего, а в случае отсутствия мест для него создается специальное место, которое упраздняется с появлением вакансии.

До середины 1990-х гг. назначение государственных служащих происходило в порядке очередности: каждый выпускник профильного факультета университета становился в очередь и, дождавшись своего часа, мог рассчитывать на место в государственной организации. Такая система распределения кадров эффективно работала в 1970–1980-е гг. в результате проведенных военным режимом (1967–1974) реформ в сфере образования. Однако со временем число выпускников намного превысило количество вакансий. Например, к началу 1990-х гг. очередь на место школьного учителя математики составила 80 лет.

В связи с этим назначения стали проводиться на конкурсной основе. В 1994 г. с целью проведения конкурсов был создан Высший совет по подбору кадров. Количество вакантных мест определяется той организацией, куда производится назначение, совместно с соответ­ствующим профсоюзом и утверждается Министерством внутренних дел. Конкурс, как правило, проводится в письменной форме, носит открытый характер и оценивается независимым жюри. Но назначения могут осуществляться и помимо конкурса в порядке очередности среди лиц, обладающих необходимыми для данной должности каче­ствами. Все назначения проводятся министрами либо главами организаций — лиц публичного права. Все постановления об объявлении конкурса и назначениях на государственную службу публикуются в специальных томах «Правительственной газеты». Для обретения статуса государственного служащего недостаточно факта назначения, необходимо также принести присягу. На каждого сотрудника заводится личное дело, содержащее сведения о его образовании, семейном и имущественном положении. В личное дело регулярно заносятся записи о работе и деловых качествах сотрудника. Служащие имеют право в любой момент ознакомиться со своим личным делом.

Обязанности государственных служащих. Первейшей обязанностью служащих является исполнение воли государства, служение народу, соблюдение верности Конституции, преданности Родине и республиканскому строю. Госслужащие обязаны выполнять приказы своего начальства, в случае несогласия с приказом служащий может высказать свое мнение в письменной форме, но приказ придется исполнить. Если же приказ носит явно антиконституционный или противозаконный характер, служащий, напротив, обязан не повиноваться ему и немедленно сообщить о факте такого приказа вышесто­ящему начальству. В этом случае он не будет нести ответственности за противозаконные действия своего подразделения. Государственные служащие обязаны хранить служебную тайну, раскрытие которой требует разрешения соответствующего министра. Поведение служащих подробно не регламентируется, но на них налагается обязательство своим поведением заслужить общественное доверие. В целях борьбы с коррупцией имущественное положение госслужащих подвергается тщательному контролю, все сотрудники обязаны извещать кадровую службу о сколько-нибудь серьезных приобретениях.

Госслужащие могут заниматься другой оплачиваемой работой, если она не мешает исполнению основных обязанностей. Для этого необходимо получить специальное разрешение. Исключение составляет адвокатская практика. Однако ни сам госслужащий, ни члены его семьи не могут участвовать в коммерческих предприятиях. Со статусом государственного служащего связаны и другие ограничения: родственники до третьего колена не могут входить в один коллегиальный орган, госслужащий не имеет права принимать решения, касающиеся его самого, его родственников, а также друзей и врагов. В ряде случаев госслужащим запрещается занимать руководящие должности у себя на родине.

Права государственных служащих. Государственные служащие получают жалованье в соответствии с тарифно-квалификационной сеткой, к которому добавляются различные надбавки, доплата за работу сверх служебных обязанностей и в сверхурочное время, компенсации за работу в советах и комитетах, компенсация дорожных расходов в случае передвижения по стране. В виде поощрения за особые заслуги и исследовательскую деятельность служащие могут получать денежные премии и награждаться медалями. Госслужащие имеют право на свободу слова и убеждений, создание профсоюзов, но их участие в политической жизни ограничено. В отличие от России в Греции госслужащие имеют право на забастовки. Помимо обязательного обучения во время стажировки, госслужащие имеют право на дополнительное образование по повышению квалификации.

Госслужащие имеют право на ежегодный оплачиваемый отпуск длительностью от 20 до 30 рабочих дней в зависимости от длительности рабочей недели и трудового стажа. Закон предусматривает также отпуска в связи со свадьбой, смертью близких родственников, осуществлением избирательного права, уходу за детьми-инвалидами и др. В течение года служащий может взять также месячный отпуск за свой счет. Отпуск за свой счет до двух лет может быть предоставлен служащему по уважительной причине решением служебного совета. Существуют и другие виды отпусков: по болезни, беременности и родам, для повышения образования и др. В целом отпускное законодательство в Греции гораздо больше, чем в России, заботится о служащих. Например, отпуск для повышения образования может даваться на срок до пяти лет и в этот период служащий не только не лишается зарплаты, но даже может получать ее в удвоенном размере. Госслужащим в определенном объеме оказывается бесплатная медицинская помощь. Наконец, служащий имеет право в любое время уволиться по собственному желанию.

Ответственность государственных служащих. За свои действия государственные служащие могут нести гражданскую, уголовную и административную ответственность. Последняя независима от двух других, к ней привлекаются за служебные нарушения, к числу которых относятся: публичная критика начальства, нарушение служебной тайны, грубое обращение с гражданами и несвоевременное рассмотрение их дел, получение взяток, привлечение третьих лиц для укрепления служебного положения и даже поддержание тесных отношений с лицами, чьи существенные интересы попадают в компетенцию служащего и др. За эти нарушения налагаются следующие взыскания: выговор, штраф в размере до трехмесячной зарплаты, лишение права на продвижение от одного до пяти лет, понижение в ранге, отстранение от должности на срок от трех до шести месяцев, окончательное отстранение от должности. Перед наложением взыскания служащему дается возможность ознакомиться с материалами дела и сделать письменное заявление в свое оправдание. Записи о взысканиях могут через определенное время изыматься из личного дела при условии безупречной работы сотрудника за этот период.

Однако на практике гражданам очень трудно привлечь к ответ­ственности чиновников, поскольку в административных инстанциях, выносящих дисциплинарные взыскания, заседают эти же самые чиновники, свято защищающие корпоративные интересы. К тому же закон четко ограничивает круг нарушений, за которые служащие подлежат увольнению. Органами, налагающими взыскания, являются вышестоящие должностные лица — от непосредственного начальника до министра, руководящие органы учреждений публичного права, служебные советы. Высшая инстанция для штатных служащих — Государственный совет.

Реформа государственной службы. С конца 1990-х гг. в Греции, в значительной степени под давлением Европейского союза, началась реформа государственной службы, ряд положений которой был конституционно закреплен поправками к Конституции 2001 г. Суть реформы заключается в постепенной перестройке государственной службы в соответствии с идеологией «нового государственного управления» (см. главу «Современные тенденции развития государственного управления»). Однако в Греции реформа такого типа не приобрела таких широких масштабов, как в некоторых других европейских странах. В значительной степени это объясняется длительным пребыванием у власти социалистов, значительную часть электората которых составляет именно государственный сектор. Первые шаги в направлении «разгосударствления» государственной службы были закреплены поправками к Конституции 2001 г.: служащие, нанятые на условиях частного права, потеряли возможность быть зачисленными в штат, госслужащие получили право на забастовку. За этими мерами последовало сокращение штатов государственных органов.

В рамках реформы проводится интенсификация внедрения информационных технологий в административные структуры, облегчается доступ граждан к правительственной информации. С целью обеспечения большей открытости государственного управления с 2005 г. граждане получили бесплатный доступ к первым двум томам «Правительственной газеты» с помощью сети Интернет.

Обучение государственных служащих. На государственную службу Греции принимаются лица с любым уровнем образования, но чем выше уровень образования, тем быстрее будет служебная карьера. Повысить уровень образования могут и уже состоящие на госслужбе лица. Подготовкой высшего эшелона управленческих кадров и повышением квалификации госслужащих с 1986 г. занимается Национальный центр государственного управления при Министерстве внутренних дел, государственного управления и децентрализации. Он включает в себя Национальную школу государственного управления и Институт повышения квалификации. Национальная школа государственного управления готовит управленческие кадры на базе высшего и среднеспециального образования. В нее принимаются также служащие 3-й категории с не менее чем пятилетним стажем работы. Институт повышения квалификации реализует образовательные программы для служащих различных специальностей государственных органов и организаций публичного права, например, краткие (до двух недель) спецкурсы по теории и практике управления без отрыва от производства для небольших групп сотрудников. Институт также ведет научную работу, занимается издательской деятельностью. Главной задачей всего Центра является модернизация системы государственного управления с целью превращения чиновничества из тормоза в рычаг прогресса и улучшения качества обслуживания населения. Учебные планы Центра охватывают следующий круг дисциплин: государственное управление (включая управление в организациях публичного права), организация местного управления, региональное развитие и децентрализация, внешняя политика Греции, информационные технологии в управлении, правовые дисциплины, охрана окружающей среды. Высокий конкурс в Национальную школу государственного управления и популярность программ Ин­ститута повышения квалификации свидетельствуют о престижности государственной службы в стране.

ВЫВОДЫ

Рассмотрение системы государственного управления Греции, совершенно не исследованной в отечественной литературе, показывает безусловное доминирование в ней континентальной традиции и прямое заимствование ряда государственно-правовых норм и политических институтов из опыта других европейских стран (прежде всего Франции). Ориентация на страны Европейского союза продолжает оставаться определяющим фактором в развитии государственно-политических институтов: под его влиянием проводится политика децентрализации государственной власти, начал функционировать институт омбудсмана и т. п. В последние годы идет интенсивная перестройка системы местного управления, интенсивно внедряются информационные технологии в органах власти, упрощаются про­цедуры общения граждан с администрацией.

---