Нет такого закона, который бы удовлетворял всех.
Марк Порций КАТОН-ст.
Общественные блага – неконкурентные и неисчезаемые при потреблении блага. К ним относятся материальные блага или услуги, которые не могут исключаться из потребления, и поэтому являются неконкурентными. Для них отсутствует как исключительность доступа, так и конкурентность при потреблении. Общественные блага производятся в рамках государственного сектора при условии, если приносит общественную пользу (например, обеспечение внешней и внутренней общественной безопасности).
Внешние эффекты (экстерналии) – побочные результаты экономической деятельности, не отражающиеся на цене производимого блага. Экстерналии достаются как положительный эффект, или навязываются как негативный, третьим лицам, не являющимся ни продавцами, ни покупателями данного блага. Поэтому величина полезности или издержек не отражается в ценах (не специфицирована) в условиях контрактов.
Технологический внешний эффект – экстерналия, возникающая на основе существования технологической зависимости выпуска одного экономического агента от объёма производимых благ товаров или услуг другого экономического агента.
Денежный внешний эффект – экстерналия, возникающая вследствие влияний на величину дохода или издержек одного экономического агента объёмов производства, ценовой политики, рекламы или других приёмов конкуренции другого экономического агента.
Провал рынка – сфера бессилия рынка, область, где законы рынка не действуют, а также неспособность рыночной системы произвести определенные блага вообще или произвести их в нужном количестве.
Селективные стимулы – стимулы, которые применяются к индивидам избирательно, в зависимости от того, вносят ли они вклад в обеспечение общественным или коллективным благом или нет.
Правительство – совокупность структур управления, представленных, главным образом, различными бюджетными организациями, которые не имеют своей целью получение прибыли, а реализуют функции государственного регулирования экономики.
Лоббизм («лоббирование») – институт политической системы, представляющий собой процесс продвижения интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.
Логроллинг (дословно от англ. «перекатывание бревен») – термин теории общественного выбора, обозначающий взаимную поддержку законодателей посредством «торговли голосами». В современных условиях это сложившаяся политическая биржа, включающая в себя законодательные учреждения, и действующая по тем же законам, что и товарно-сырьевая, только на ней происходит продажа голосов депутатами законодательных органов.
2. Общественные потребности, ресурсы и выбор
Одним из важных разделов современного неоинституционализма, рассматривающим политику как как процесс обмена, является теория общественного выбора (ТОВ). При рыночном обмене экономические агенты обмениваются вещественными благами (деньги, хлеб, одежда, развлечения и т.п.), а в политике граждане обменивают свои голоса в обмен на обещания депутатов и платят налоги в обмен на общественные блага. При этом каждая из сторон стремится максимизировать свою полезность.
Однозначного мнения относительно происхождения ТОВ нет. С точки зрения некоторых исследователей, истоки ТОВ уходят в работы математиков XVII–XIX вв., интересовавшихся проблемами голосования и принятия политических решений. Льюис Кэролл (псевдоним Чарльза Доджсона), автор книги «Алиса в стране чудес», свои суждения о возможности строгого научного исследования политических процессов изложил в памфлетах «Точ(еч)ная динамика партийной болтовни» (1865) и «Принципы парламентского представительства» (1884). Характерная для Кэролла игра слов усиливается благодаря тому, что политические термины трактуются в математическом смысле, а математические наполняются политическим содержанием (например, идея с траекториями приводит к любопытной аналогии с гиперболой, которая быстро и далеко отклоняется от первоначального направления, как и дебаты в английском парламенте. Но современники эти идеи не признали, рассматривая теорию Кэролла как игру ума.
Конечно и до оформления в 1960-х годах ТОВ, многие экономисты занимались проблемами разработки оптимальной эффективной государственной политики в определенных условиях. Собственно, рождение теории общественного выбора связывают с публикацией в 1948 году Д.Блэком двух статей о правлении большинства1. Основными проблемами при этом были поиск путей снижения безработицы, сдерживания инфляции, оптимизация затрат для решения задач национальной обороны, строительства транспортной инфраструктуры т.п. Государство в таком контексте обычно рассматривалось как принимающее наиболее правильную политику из возможных вариантов и честно её реализующее. Однако при этом не учитывалось, является ли правительство страны автократическим или демократическим, и делалось общее допущение о благожелательности государства.
Но только в 1960-х гг. за этим направлением, благодаря работам Джеймса Бьюкенена2, его соавторов и последователей закрепилось собственное название – теория общественного выбора. Первая статья Бьюкенена по этой проблематике «Чистая теория общественных финансов: предлагаемый подход» была опубликована в 1949 г.3 Толчком послужила давняя работа шведского экономиста Кнута Викселля «Исследование по теории финансов» (1896). С другой стороны, на Бьюкенена оказал большое влияние его университетский профессор Фрэнк Найт, один из основателей Чикагской школы экономики. Выступая против экспансии государства, Найт всегда отстаивал достоинства рынка и конкуренции, и в работах Бьюкенена всегда чувствовалось влияние Чикагской школы. За свою долгую жизнь Бьюкенен опубликовал множество работ, полный перечень которых занимает более 20 страниц4.
В 1967 г. на конференции в Чикаго по его инициативе было организовано Общество общественного выбора, а в дальнейшем стал издаваться журнал «Общественный выбор» («Public choice»), который к 25-летию выхода (1993 г.) выписывали около 1000 библиотек во всем мире5. Своей популярностью журнал во многом обязан регулярным публикациям статей Бьюкенена. Начиная с 1990 г. Центр стал издавать ещё один журнал «Конституционная политическая экономия» («Constitutional political economy»).
Помимо экономистов важность изучения процедуры принятия политических решений в условиях демократии осознали политологи, активно сотрудничающие с Обществом общественного выбора.
Центр общественного выбора превратился в настоящее организационное ядро так называемой вирджинской школы политической экономии6. К её наиболее известным представителям, кроме, Бьюкенена и Таллока, относятся такие известные американские экономисты, как Д.Мюллер, М.Олсон, Ч.Роули, Р.Толлисон. Все они принадлежат к «империалистическому» направлению современной экономической мысли, для которого характерно применение методов экономического анализа к нетрадиционным для экономиста сферам исследования. Фактически одним из первых «империалистов» стал сам Бьюкенен, осуществивший экономический анализ политической жизни общества. Он пишет: «Общественный выбор – это взгляд на политику, который возникает вследствие распространения применения инструментов и методов экономиста на коллективные или нерыночные решения»7. В связи с этим теория общественного выбора имеет сегодня и другое название – новая политическая экономия8.
ТОВ представляет экономический подход к изучению нерыночного принятия решений, т.е. дополняет теорию рыночного обмена соответствующей теорией функционирования политических рынков. Принадлежность ТОВ к экономической науке определяется тем, что она опирается на строгие экономические допущения о человеке как рациональном и максимизирующем полезность субъекте. Индивид соглашается отдать исключительную власть, поскольку считает, что она будет служить их личным интересам, для чего принимают определённый набор правил – конституцию. Как и почему экономические субъекты принимают такие правила, чем определяется их выбор и предпочтения, было рассмотрено в работе Бьюкенена и Таллока «Расчёт согласия: логические основания конституционной демократии» (1962), определившей дальнейшее развитие ТОВ.
Однако анализ конституционного выбора является лишь частью ТОВ. Бьюкенен применил экономическую теорию для интерпретации практически всех аспектов экономики общественного сектора, включая политические процессы, в ходе которых определяются уровни налогообложения и государственных расходов. Это было отражено в большом количестве книг, написанных авторами вирджинской школы.
Одной из базовых концепций Бьюкенена является тезис о том, что все затраты в принципе субъективны и альтернативные затраты коренятся в сознании людей и могут просто совпадать с ценами, которые устанавливаются на совершенно конкурентном рынке в длительном периоде. Этот тезис является ядром стандартной концепции ценообразования на услуги коммунальных предприятий на основе предельных затрат, разработанной Х.Хотеллингом и А. Лернером, и в большей или меньшей степени возвращает к подобному тезису в прикладной экономике благосостояния. Фактически Бьюкенен пришёл к выводу, что экономисты до сих пор мало что понимали в государственных финансах.
Ранние работы Бьюкенена создавались под сильным влиянием работ европейских авторов XIX в., писавших о финансах. Особенно из Италии, где Бьюкенен стажировался в 1950-е гг. Подход этих авторов по сравнению с англо-американскими к вопросам налогообложения совершенно иной. В континентальной Европе предпочитали понимать государство как взаимное соглашение между гражданами, по которому налоги – это «платежи» за услуги, оказываемые государством. Как следствие Бьюкенен утверждает, что единственно разумный «расчёт согласия» – единогласие. Однако при этом все члены общества могут добровольно согласиться на политическую демократию, основанную на принципе большинства, но только при твёрдых гарантиях защиты прав меньшинства. При этом проблема сводится к выявлению таких конституционных правил, которые позволят сохранить первоначальное согласие. Бьюкенен достаточно обоснованно доказал, что рост активности государства в современное время привёл к значительному отступлению от такой «оптимальной» конструкции. Исходя из этого, Бьюкенен предложил широкий спектр дополнительных конституционных ограничений деятельности государства и его многочисленных органов, по сути, призывая к «конституционной революции» для пересмотра целого спектра конституционных прав индивидов.
3. Основные стадии общественного выбора
ТОВ опирается на три основные предпосылки:
• индивидуализм: в политической сфере люди действуют, преследуя свои личные интересы, и фактически нет грани между бизнесом и политикой;
• концепция «экономического человека», то есть рационального индивида. Для теории общественного выбора рациональное поведение имеет универсальное значение. Оно означает, что все участники политического процесса (от избирателей до президента) руководствуются в своей деятельности экономическим принципом сравнения предельных выгод и предельных издержек;
• трактовка политики как процесса обмена: при рыночном обмене экономические агенты обмениваются вещественными благами, а в политике платят налоги в обмен на общественные блага. Но этот обмен сложно рационализировать, т.к. обычно налогоплательщиками являются одни, а блага за счёт налогов получают другие.
Первое и второе положение в целом прямо вытекают из концепции «экономического человека», разработанной в классической экономической теории. Однако третье положение связывает рациональное поведение человека в экономической среде с его политическим выбором, что является безусловной новой ступенью в институциональном экономическом анализе.
Сторонники ТОВ рассматривают политический рынок по аналогии с товарным. Государство – это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за места на иерархической лестнице. Но государство – это рынок особого рода. Его участники имеют необычные права собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.
В отличие от рынков частных благ политический рынок, где решения принимаются коллективно, становится все менее эффективным с ростом числа участников. Так, политическое решение может быть Парето-эффективным, если против него никто не станет возражать. Ведь сделки на рынке частных благ всегда есть сугубо добровольное деяние, осуществляемое непременно при «единогласии» сторон. Это означает, что и политическое решение, если оно претендует на Парето-эффективный исход, должно приниматься единогласно.
Правило единогласия
Однако число участников сделок на политическом рынке очень велико и имеет тенденцию расти. Поэтому вероятность единодушия сокращается практически до нуля, так же, как и возможность установления Парето-эффективного состояния. К этому же ведет и повышение мобильности населения, в то время как на рынках частных благ оно усиливает конкуренцию и приближает их к эффективному состоянию.
Бьюкенен предложил свое видение решения этой проблемы, получившей позже название «конституционной экономики». Для того чтобы политический механизм стал по своей эффективности подобием рынка совершенной конкуренции, все индивиды должны быть, во-первых, участниками одного и того же контракта, и, во-вторых, как уже отмечалось, этот контракт должен быть заключен ими единогласно. Этот контракт (общественный договор) и был определен как конституция.
Преимущества единогласия, по Бьюкенену, в следующем:
1) сразу же устраняется «бесконечная регрессия»;
2) права каждого отдельного индивида безусловно соблюдаются. Если впоследствии индивид не будет соглашаться с решениями сообщества, принимаемыми в соответствии с конституцией, то он, по крайней мере, согласен с правилами, на основе которых принимаются эти решения;
3) на конституционной стадии каждый индивид пребывает в состоянии неопределенности относительно своей позиции в будущем и в силу этого такая конституция не будет исключать перераспределение доходов, так как состоятельный сегодня индивид не знает, что его ждёт (или его детей) много лет спустя;
4) справедливость обеспечивает согласие всех индивидов следовать её положениям и правилам на постконституционной стадии. Это согласие подкрепляется и её договорной природой, – каждый индивид, добровольно заключивший конституционный договор, рассматривает содержащийся в ней набор правил как наилучший из возможных. Если же согласие в обществе относительно конституции рушится, то такому обществу грозит анархия. Страх перед ней тоже вносит свой вклад в решение индивида следовать конституционным правилам.
Перечисленные преимущества рынка частных благ и недостатки политического рынка и определяют склонность Бьюкенена отдавать пальму первенства частному рынку перед государством везде, где это возможно. Однако, как быть там, где частный рынок не работает или работает крайне неэффективно и требуются коллективные решения?
Бьюкенен предложил свое видение решения этой проблемы, получившей позже название «конституционной экономики». Для того чтобы политический механизм стал по своей эффективности подобием рынка совершенной конкуренции, все индивиды должны быть:
1) участниками одного и того же контракта,
2) как уже отмечалось, этот контракт должен быть заключен ими единогласно. Этот контракт (общественный договор) и был определен как конституция.
Правило большинства
Такая идея единогласия коллективного решения также присутствовала у Викселля. Поскольку Викселль понимал, что существуют издержки достижения единогласного решения, он предлагал принимать решения квалифицированным большинством, составляющим 90% голосов. Но это означает, что мы отходим от единогласия, и сразу же возникают две проблемы:
1) политическое решение заведомо будет Парето-неэффективным, так как некоторые члены сообщества будут вынуждены действовать вопреки своим интересам;
2) возникает своего рода «бесконечная регрессия» (бесконечное возвращение в прежнее состояние) при определении правил голосования: по каким правилам устанавливать правила голосования? кто, как и почему определяет, что, например, 90% голосов достаточно для утверждения решения?
Бьюкенен проводит принципиальное различие между двумя стадиями политического процесса: выработкой правил и игрой по этим правилам, конституционной и постконституционной стадиями. В соответствии с двумя стадиями разделяются и роли государства. «Государство защищающее» обеспечивает игру по конституционным правилам, но не определяет сами эти правила (действует подобно футбольному судье); «государство производящее» поставляет обществу нерыночные блага – блага, которые частные рынки обеспечивают плохо или не обеспечивают вовсе.
Согласно Бьюкенену, каждый гражданин должен спросить себя не просто о том, хороша существующая конституция или нет, а о том, может ли лучшая конституция быть получена с издержками меньшими, чем потенциальные выгоды от нее?
4. Общественный выбор в условиях прямой и в условиях представительной демократии. Альтернативы правилу большинства
Сторонники ТОВ показали, что нельзя полагаться на результаты голосования, поскольку они в немалой степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Парадокс голосования (Парадокс Кондорсе) отражает противоречие, возникающее вследствие того, что голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявления действительных предпочтений общества относительно экономических благ.
Для разрешения этого парадокса существует несколько приемов: лоббизм, логроллинг. Способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения называют лоббизмом.
Предмет общественного договора по Бьюкенену:
– права человека
– права собственности
– действия и возможности государства как агента, обеспечивающего реализацию прав человека о собственности (договор о государстве «защищающем»)
– набор правил, в соответствии с которыми должна действовать коллективная организация при принятии и реализации решений, касающихся обеспечения общественными благами (договор о государстве «производящем»).
Существуют экономические предпосылки принятия неэффективных решений: недобросовестность чиновников, отсутствие ответственности, сокрытие информации, её искажение. А это порождает негативное отношение избирателей к правительственным решениям, распоряжениям, документам, законам.
Критерием справедливости и эффективности политической системы должно послужить распространение правил экономической игры на политический процесс. Сторонники теории общественного выбора не отрицают роли государства. По их мнению, оно должно выполнять защитительные функции и не брать на себя функции участия в производственной деятельности. Выдвигается принцип защиты порядка без вмешательства в экономику. Блага общественного пользования предлагается преобразовать в товары и услуги, продаваемые на рынке. Люди и фирмы заключают сделки, осуществляют контракты с взаимной выгодой без регламентации со стороны государства.
Государственные деятели думают о том, как обеспечить успех на выборах, получить голоса избирателей. При этом они наращивают государственные расходы, стимулируя тем самым инфляцию. В свою очередь, это ведёт к усилению жесткого регулирования, государственного контроля, раздуванию бюрократического аппарата. В итоге правительство концентрирует в своих руках всё большую власть, а экономика оказывается в проигрыше.
Концепция Бьюкенена предполагает реформирование существующей системы. В рамках «политического обмена» выделяются два уровня общественного выбора. Первый уровень – разработка правил и процедур политической игры. Например, правил, регламентирующих способы финансирования бюджета, одобрения государственных законов, систем налогообложения. Среди них могут быть различные правила: принцип единодушия, квалифицированного большинства, правило простого большинства и т.п. Это позволит находить согласованные решения. Совокупность предлагаемых правил, норм поведения, процедур Бьюкенен именует «конституцией экономической политики». Второй уровень – практическая деятельность государства и его органов на основе принятых правил и процедур.
Профессиональные экономисты демократических стран сегодня не столь наивны. Они понимают, что политические решения в их странах принимаются через процедуру коллективного выбора, в которой эффективность часто является лишь вторичной целью её участников. Политические решения принимаются избранными политиками и частично назначенными ими представителями исполнительной власти. Политическое же и экономическое будущее этих политиков зависит от того, насколько они смогут удовлетворить интересы независимых избирателей, групп специальных интересов и политических партий. Современные экономисты также знают, что даже если их рекомендации честно переходят в законы, бюрократы, ответственные за реализацию этих законов, обычно думают в большей степени о своих частных интересах, чем о тщательном выполнении положений, заключенных в законы.
Учёные-экономисты, занятые изучением общественного выбора, рассматривают государство как созданное людьми как инструмент для достижения своих целей. Основным отличием государства от любого другого инструмента является то, что ни один индивидуум не может управлять им в одиночку. Для того чтобы направить государство на выполнение индивидуальных целей, необходимо, чтобы было осуществлена процедура коллективного принятия решений.
Каждый член коллектива преследует собственные цели, которые могут сильно различаться у разных индивидуумов. Представители теории общественного выбора пытаются понять природу взаимодействия, выливающегося в коллективное принятие решений, основными же объектами исследования являются коллектив, политики и бюрократы, нанятые для реализации принятого коллективного решения.
Ряд критиков утверждает, что ТОВ слишком много занимается нормативными вопросами осуществления коллективного выбора, взамен исследования реального влияния государства на экономику. Однако несомненно, что ТОВ сегодня представляет важное течение в общем русле экономической теории, которое связано с экономической теорий прав собственности, экономикой права экономикой организаций.
Дуглас Норт, критически настроенный к ТОВ, пишет: «Неслучайно экономические модели общества в теории общественного выбора превращают государство в нечто похожее на мафию – или, пользуясь терминологией этой теории, на Левиафана. Тогда государство становится ничем иным, кроме как механизмом для перераспределения имущества и дохода. Чтобы найти такое государство не надо долго искать. Но как мы (т.е., Норт!) пытались доказать в этом исследовании, теория общественного выбора безусловно не является всеобъемлющей теорией»9.
5. Теория бюрократии. Проблема коррупции
ТОВ отчасти объясняет механизмы, изучаемые теорией заговоров10 – совокупностью гипотез и суммирования массивов фактов, объясняющих локальные и глобальные события или процессы, как результаты заговоров властвующих (формально и неформально) групп и элит, направленных на сознательное (долговременное и тотальное) управление теми или иными социально-экономическими процессами. Теорию заговора рассматривают как один из крайних вариантов теории элит, связанной с ТОВ.
Практика взаимной поддержки депутатов путём «торговли голосами» называется логроллингом. Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение (принятие), к нему добавляют всё новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Такая практика таит в себе опасность для демократии, так как принципиально важные решения могут быть «куплены» предоставлением частичных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.
1 Black D. 1) On the rationale of group decision making//J. Pol. Econ. 1948a. Vol. 56. P.23–34; 2) The decisions of a Committee using a special majority//Econometrica. 1948b. Vol. 16. P.245–261.
2 Джеймс Мак-Джилл Бьюкенен /Buchanan/ (1919–2013) – экономист, публицист и общественный деятель. Основатель в Центра исследований по политической экономии им. Т.Джефферсона (1957) и Центра изучения общественного выбора (1969). Лауреат Нобелевской премии по экономике 1986 г.
3 Buchanan J. The pure theory of public finance: A suggested approach //J. Pol. Econ. 1949. Vol. 57. P.496–505.
4 Полная библиография содержится в кн.: Бьюкенен Дж. М. Сочинения. – М., 1997. Т. 1. С.525–546. (Сер. «Нобелевские лауреаты по экономике»). В 1997 г. в России были изданы две крупнейшие работы Бьюкенена: «Расчет согласия: Логические основания конституционной демократии» (в соавторстве с Г.Таллоком; 1962) и «Границы свободы: Между анархией и Левиафаном» (1975). Среди его наиболее известных непереведенных монографий, выдержавшие 6 изданий: “The public finance” (последнее издание – 1986); “Demand and supply of public goods” (1968); “Freedom in constitutional contract: Perspective of a political economist” (1978); “Liberty, market and state: Political economy in the 1980’s” (1985); “Economics: Between predictive science and moral philosophy” (1987); “The economics and ethics of constitutional order” (1991); “Ethics and economic progress” (1993). Несколько известных книг написаны им в соавторстве: с Р.Вагнером – “Democracy in deficit: The political legasy of Lord Keynes” (1978); с Дж.Бреннаном – “Power to tax: Analytical foundations of a fiscal constitution” (1980) и “The reason of rules” (1985).
5 Rowley Ch., Schneider F., Tollison R. The next twenty-five years of “Public choice” //Public choice. Vol. 77. 1993. P.2.
6 Считается, что впервые определение “вирджинская школа” ввел американский экономист М.Олсон (Mueller D.C. The public choice approach to politics. Aldershot, 1993. P.431).
7 Buchanan J.M. Public choice perspective //Econ. scel. publ. 1983. N 1. P.19.
8 Значение этого термина не совпадает со старым пониманием политической экономии. Когда этот термин ввёл Антуан де Монкретьен (1615), то под ним понималась теория экономической политики, а с начала XIX в. – собственно экономическая теория. Дж.Бьюкенен в статье «Конституционная экономика» утверждал, что в континентальной Европе под рубрику «новая политическая экономия» входит целый набор субдисциплин: 1) общественный выбор, из которого вытекает конституционная экономика;
2) экономика прав собственности; 3) экономический анализ права; 4) политическая экономия регулирования; 5) новая институциональная экономика; 6) новая экономическая история (The New Palgrave: А dictionary of economics. London etс, 1987. Vol. 1. P.586).
9 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Начала, 1997. С.178.
10 От англ. conspiracy theory – конспирологическая теория.