Государственное управление зарубежных стран

«НОВОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»

ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В ЕВРОПЕ

«НОВОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

1980–2000-е гг. ознаменовались целой серией реформ в обла­сти государственного управления, затронувших как структуру государственных органов в разных странах, так и их функциональные механизмы. В ряде государств эти реформы стартовали как часть общей неоконсервативной социально-экономической политики, нацеленной на ограничение государственного регулирования экономики (Великобритания), в других странах государственный сектор был затронут преобразованиями уже на спаде неоконсервативной волны (США). Наконец, некоторые страны были вовлечены в полосу реформ в силу процесса управленческой диффузии (см. ниже) (Германия). Большая часть этих реформ была продиктована новой идеологией государственного управления, получившей название «нового государственного управления» (New Public Management)1.

Основные принципы. Возникновение идеологии обычно связывают с выходом в свет книги вдохновителей реформ в США Д. Осборна и Т. Геблера «Реорганизация государственного управления: как предпринимательский дух преобразует государственный сектор»2. Реформы такого типа начались в некоторых странах гораздо раньше, но публикация этой книги стала рубежом между реформами в отдельных странах и международным реформатор­ским движением. Авторы этой книги сформулировали 10 принципов, на которых должно строиться государственное управление «нового типа»:

• «больше работать рулем, чем веслами»;

• больше уполномочивать, чем обслуживать;

• ввести конкурентное начало в систему распределения услуг;

• преобразовать организации, чья деятельность строго регламентирована;

• вкладывать больше в конечные результаты, чем в промежуточные;

• идти навстречу нуждам потребителя, а не бюрократии;

• больше зарабатывать, чем тратить;

• стараться предупреждать появление проблем, а не решать их;

• перейти от иерархических структур к участию в командной работе;

• регулировать изменения с помощью рыночных механизмов.

Цели реформ. Большинство правительств, приступивших к преобразованиям в духе идеологии «нового государственного управления», декларировали схожие цели реформ, которые сводятся к следующим четырем:

• снижение государственных расходов, поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний;

• повышение управляемости обществом со стороны правящей элиты: преодоление сопротивления реализации законной политики и сокращению ряда программ (прежде всего социальных) со стороны заинтересованных кругов;

• более жесткое выполнение государством функций работодателя: превращение государства в ответственного работодателя, привлечение достаточного числа работников соответствующей квалификации при ограничении или сокращении совокупных затрат на рабочую силу;

• повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

Основные направления реформ. В соответствии с этими прин­ципами и представлениями реформы, основанные на идеологии «нового государственного управления», проводились по следующим направлениям.

• Ориентация на рыночные отношения, в основу которой легло представление о том, что государственный аппарат будет работать эффективнее, если перестроится по образцу частного бизнеса. В рамках этого направления в ряде стран была проведена частичная приватизация государственных предприятий, а в государственных органах вводилась система стимулирования в зависимости от результатов труда государственных служащих.

• Повышение производительности государственных служб так, чтобы оно не сопровождалось пропорциональным ростом расходов на их содержание. Следовательно, необходимой представлялась перестройка внутренних процедур в сторону их упрощения.

• Ориентация на клиента предполагала смену приоритетов в деятельности государственных органов. Если раньше чиновники спускали сверху готовые варианты решения проблем, то теперь клиентам, в число которых включались граждане и бизнес, в ряде случаев предоставлялось право выбора между различными системами предоставления услуг, в том числе и посредством частных компаний.

• Децентрализация на основе принципа субсидиарности, в результате которой определение магистральной политической линии оставалось за центральными государственными органами, а ее детализация и исполнение возлагалось на автономные правительственные агентства.

• Разделение сферы принятия решений и сферы предоставления услуг, что, по мнению реформаторов, предотвращало возможный конфликт интересов и позволяло более эффективно контролировать процесс реализации намеченной политической линии.

• Ответственность государственных служащих теперь должна была складываться из двух частей: ответственности перед начальством и перед клиентом.

В широком смысле эти реформы должны были заменить традиционную систему управления, основанную на четких инструкциях и жесткой иерархии, новой, ориентированной на рыночные отношения и принципы конкуренции. Заорганизованность, разбухание государственного аппарата, снижение эффективности работы государ­ственных служащих породили идею поставить размер оплаты труда чиновников в зависимость от эффективности их труда. Все это означало отказ от концепции бюрократии М. Вебера, составлявшей фундамент систем государственного управления в большинстве стран Запада предшествующих десятилетий. Веберовская концепция обеспе­чивала устойчивость этих систем за счет строгой иерархично­сти, стандартизированности процедур, четкой регламентации деятельности государственных служб и закрытости государственной службы как социального института. Идеология «нового государ­ственного управ­ления» отказалась от этих аксиом, выдвигая на первый план тезис о том, что реальные решения принимаются в сфере коммуникаций между отдельными элементами государственных, частных и общественных структур.

В основу идеологии реформ было положено новое представление о государстве. Оно перестало рассматриваться как механизм принуждения, стоящий на страже интересов общества в целом, его роль была низведена до положения одного из звеньев системы управления, которая теперь включала в себя также бизнес и общественные организации. Отсюда логически вытекало и новое отношение бизнеса к государству: частный сектор теперь стал рассматривать государство как своего клиента. На определенном этапе идеология «нового государственного управления» была понята как тенденция к демонтажу государственных структур и сужению их полномочий вообще. Однако впоследствии возобладала более взвешенная точка зрения, согласно которой реформы стали пониматься как смена всего лишь modus operandi государственных структур. Их перестройка сопровождалась внедрением в работу принципов, ранее характерных лишь для частного предпринимательства, важнейшими из которых стали конкуренция и ориентация на поставляемые услуги и интересы клиента. Аналогичные изменения происходили и в механизмах управления трудовыми ресурсами: чиновничество стало терять статус закрытой корпорации и связанные с ним гарантии (стабильная зарплата, продвижение по службе за выслугу лет и др.), его положение стало приближаться к статусу наемных работников в частном секторе (оплата по результатам труда, текучка, право на забастовки и др.).

Концепция «руководства» (governance). Технически «новое государственное управление» реализуется путем перехода на договорные отношения между акторами — участниками управленческого процесса. В этих условиях в процессе принятия решений возрастает роль не политиков или чиновников, но экспертов-профессионалов. Договорные отношения предполагают также доверие, а не силу в качестве основополагающего принципа функционирования системы.

Эти установки были использованы при разработке концепции «руководства» (governance) как модели государственного управ­ления. «Руководство» представляет собой модель кооперации между участвующими в управленческом процессе акторами (государ­ственными, частными, общественными), реализуемую посредством сетевых структур, обеспечивающих единство системы. Из существующих пяти типов индивидуальной подконтрольности традиционно акцент ставился на правовом и финансовом контроле. Концепция «руковод­ства» делает упор на контроле результативности, этическом и демократическом контроле.

Пионеры реформ. В наибольшей степени идеология «нового государственного управления» проявилась в реформаторских программах в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, т. е. в странах «вестминстерской» модели. Преобразования в них начались задолго до того, как «новое государственное управление» стало признанной международным сообществом идеологией. Начало реформ диктовалось желанием найти выход из финансового кризиса, в котором оказались Великобритания в середине 1970-х гг., Новая Зеландия — в середине 1980-х. В Австралии толчком к реформам государственного сектора послужило стремление пришедшего к власти в 1983 г. лейбористского правительства провести ряд дорогостоящих социальных преобразований без дополнительной нагрузки на бюджет. Таким образом, на первом этапе целью реформ было решение финансовых проблем, а не повышение эффективности работы государственного аппарата.

Великобритания. Преобразования, начатые пришедшей к власти в 1979 г. М. Тэтчер, некоторое время рассматривались как продолжение предыдущего этапа реформ государственной службы (см. главу «Великобритания»). Однако вскоре стало ясно, что новый виток преобразований — гораздо более мощный и масштабный. На сегодняшний день британские реформы прошли два этапа: первый начался в 1979 г. с приходом к власти консервативного правитель­ства М. Тэтчер, второй — с переходом премьерского кресла к Т. Блэру в 1997 г. Первоначально не существовало долгосрочной программы реформ, они проводились скорее спонтанно, в соответствии с требованиями момента. Общая концепция реформ, легшая в основу всей реформаторской идеологии, была сформулирована только во второй половине 1980-х гг. Реформы проводились преимущественно сверху, британская государственно-правовая система предоставляет исполнительной власти широкие полномочия для такого рода дея­тельности. Основными проводниками реформ были канцелярия премьер-министра, секретариат кабинета министров и казначей­ство Ее Величества.

На первом этапе упор был сделан на сокращение и коммерциализацию государственного сектора. Уже в 1979 г. началась широкомасштабная приватизация государственных предприятий, в 1982 г. инициатива «Финансовое управление» начала перестройку финансирования государственных органов, программа «Следу­ющие шаги» повлекла за собой серьезные изменения в британской государственной службе. На вторую половину 1980-х гг. пришлось и сокращение численности государственных служащих. В целом за весь период реформ их численность сократилась более чем на треть. С начала 1990-х гг. на повестку дня была вынесена задача повышения качества предоставляемых государством услуг. На это были нацелены принятые в 1991 г. программы «Гражданская хартия» и «Соревнование за качество». Проведенная тогда же реорганизация Национальной службы здравоохранения усилила роль частного сектора в этой сфере. С 1993 г. государственные ведомства стали постепенно переходить на бухгалтерский учет коммерческого типа.

На втором этапе приоритеты политики реформ были несколько подкорректированы. Теперь главной целью представлялась не коммерциализация государства, а налаживание эффективного сотрудничества между различными частями государственного сектора. Появилась тенденция учитывать долгосрочную перспективу в формировании политики с ориентацией на конечные, а не промежуточные результаты. С этой целью была разработана программа «Модернизация государственной власти», рассчитанная на 8–10 лет, реализация которой близится к завершению. На втором этапе была реформирована Палата лордов, реформы коснулись регионального и местного управления. На региональном уровне часть полномочий была передана Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии благодаря созданию региональных представительных органов. Началась реализация программы «Максимальная отдача», дополненной законами 1999 и 2000 гг. и нацеленной на реформирование системы местного управления. Программа преследовала цели достижения большей прозрачности принятия решений на местном уровне, активного во­влечения местной общественности в процесс принятия этих решений, повышения эффективности работы местных органов. Новая реформа рыночных структур Национальной службы здравоохранения установила не конкурентные, а более спокойные партнерские отношения между различными частями системы. Победа лейбористов на выборах 2001 г. и сохранение Т. Блэром поста премьер-министра на второй срок позволили правительству продолжить прежний реформаторский курс, в рамках которого была проведена структурная реорганизация высших органов исполнительной власти с учетом новых приоритетов в государственном управлении. На начало 2000-х гг. приходится период наиболее активной реализации программы «электронного правительства». Наконец, была завершена реформа финансирования государственного сектора. В 1997–1998 гг. была введена в действие система соглашений о государственных услугах. Она представляет собой рамочную систему управления на основе результатов деятельности. Каждый министр заключает с казначейством такое соглашение, которое при надлежащем обосновании выделяет трехгодичные ассигнования на реализацию программ соответствующего ведомства. В 2001 г. был завершен переход государственного сектора на систему учета ресурсов и бюджетного планирования, т. е. на систему бухгалтерского учета коммерческого типа.

Новая Зеландия. К 1984 г., когда серьезный финансовый кризис, сопровождавшийся ростом государственного долга и 20 %-ной девальвацией, заставил правительство искать способы сокращения государственных расходов, в стране существовала крепкая и дисциплинированная государственная служба с сильными центральными ведомствами, отсутствовала традиция формирования коалиционных правительств, которые отличались достаточной стабильностью и редко уходили в отставку досрочно. Такая ситуация давала широкие возможности для реализации реформ сверху. Основными проводниками реформ стали Министерство финансов и Комиссия по государственным службам. Положение несколько изменилось после конституционной и избирательной реформ 1992 г.: мажоритарная избирательная система сменилась смешанным пропорциональным представительством, в результате к власти стали приходить коалиционные правительства. Принятие политических решений в новых условиях требовало достижения консенсуса внутри коалиционных партий на основе взаимных уступок.

Стремясь к решению прежде всего финансовых проблем, новозеландские реформаторы пошли по британскому пути. Затронутые реформами сферы деятельности и проведенные мероприятия в значительной степени напоминают таковые в Великобритании. С 1986 г. началась активная приватизация государственных предприятий: в частные руки перешли нефтяная и транспортные компании, государственные отели и телекоммуникации. К 2000 г. в стране осталось всего 18 государственных предприятий, действующих преимущественно в области телевещания, производства и передачи электроэнергии, почтовых услуг. Параллельно разворачивалась реформа государственной службы, в основу которой легли три важнейших закона: закон о государственном секторе (1988), закон о государственных финансах (1989), закон о трудовых договорах (1991). В результате преобразований были реструктурированы центральные министер­ства с введением принципа их финансирования «по результатам», численность занятых в государственном секторе к середине 1990-х гг. сократилась почти на 60 %, для оставшихся были введены принципы оплаты труда, характерные для частного сектора. Таким образом, госслужащие потеряли свой особый правовой статус и превратились в обычных наемных работников. В 1990-е гг. был осуществлен цикл реформ в области управления и финансирования системы образования и здравоохранения. Децентрализация управления в этих сферах сопровождалась попыткой ввести в них рыночное начало. Однако в связи с начавшимся свертыванием реформ в конце 1990-х гг. коммерциализация этих сфер не достигла большого размаха.

Как и в Великобритании, в Новой Зеландии к концу 1990-х гг. потенциал реформ, направленный на сокращение государственного сектора, был исчерпан. Но если в Великобритании реформы были продолжены на новых принципах, то пришедшее к власти в Новой Зеландии в 1999 г. правительство пошло на прямую отмену некоторых из проведенных ранее реформ. Прежде всего это коснулось образования и здравоохранения, которые вернулись к прежней модели функционирования.

Австралия. Пришедшее к власти в 1983 г. лейбористское правительство наметило ряд социальных преобразований, осуществление которых требовало больших государственных ассигнований. Между тем австралийский бюджет такими средствами не располагал, поэтому перед правительством встала задача высвобождения этих средств. Эта ситуация и стала отправной точкой реформ, основанных на концепции «нового государственного управления». Преобразования проводились в два этапа.

На первом этапе, во второй половине 1980-х гг. была изменена система финансирования государственных ведомств с целью повышения их финансовой гибкости. В это время реформированию подверглись принципы составления бюджета: были введены обязательные экспертизы государственных программ, ежегодные отчеты о достижении поставленных целей, статьи ведомственных бюджетов постоянно подвергались укрупнению. Одновременно была начата перестройка государственного сектора на коммерческих началах. Она включала в себя приватизацию государственных предприятий, перенаправление бюджетных ассигнований от ведомств-поставщиков к ведомствам-потребителям с разрешением последним приобретать необходимые товары и услуги в частном секторе. С 1986 г. началась реформа государственной службы. В 1987 г. число федеральных министерств сократилось с 27 до 16.

На втором этапе госслужба подверглась более масштабным преобразованиям, усилилась тенденция к внедрению рыночных механизмов в функционирование государственного сектора. Особенно настойчиво эту политику стало проводить пришедшее к власти в 1996 г. либеральное правительство, откликаясь на пожелания бизнеса. На фоне продолжающейся приватизации государственных предприятий прошла реорганизация центральных ведомств, которая нашла свое отражение в созданной в 1997 г. при Министерстве социального обеспечения системе «Центрлинк», предоставляющей потребителям централизованный доступ к государственным услугам, которые прежде были распределены между рядом министерств. Финансируемая исключительно за счет потребителей система непрерывно расширяется, охватывая все более широкий спектр услуг. Одним из механизмов коммерциализации госсектора стало сокращение численности госслужащих: к концу 1997 г. она сократилась в целом почти на 20 %. Часть госслужащих лишилась своего статуса, перейдя вместе с приватизированными предприятиями в частный сектор, однако около 25 тыс. рабочих мест было ликвидировано. В результате казне пришлось выплатить свыше 300 млн долларов в виде пособий по увольнению. Эти затраты компенсировались средствами, полученными от продажи государственных предприятий. В 1998 г. было реформировано законодательство о государственной службе, важнейшей его чертой стал отказ от большинства законодательно закрепленных норм, касающихся набора, определения квалификации, защиты от преследований госслужащих. Соответствующие полномочия теперь передавались в ведение министерств. Была введена новая система ценностей Государственной службы Австралии, согласно которой на место строго определенного круга обязанностей и ответственности пришли кодексы норм поведения госслужащих, облегчающие руководителям управление подчиненными.

Новый закон о государственной службе (1999) продолжил внедрение в государственную службу принципов, характерных для частного сектора. Изменения коснулись порядка найма на работу, продвижения по службе, оплаты труда. Для контроля за порядком проведения реформ была создана должность специального уполномоченного по делам государственной службы, обязанного предоставлять ежегодный отчет в парламент. К 2000 г. была в целом завершена и финансовая реформа. Теперь главной системой бюджетного планирования и отчетности стала Система управления информацией о начислениях, с помощью которой осуществляется финансовое планирование методом начисления по результатам.

Итоги реформ. В результате проведенных преобразований этим странам удалось справиться с последствиями финансового кризиса и в короткие сроки добиться профицита бюджета, однако многими специалистами отмечаются настораживающе высокие транзакционные издержки, присущие новой системе бюджетирования.

Произошли серьезные изменения в статусе и принципах функ­ционирования госслужбы. В результате сокращений персонала, перевода оставшихся служащих на работу по контракту, отмены вознаграждений за выслугу лет, введения принципа оплаты по результатам, продвижения по службе исключительно на основании заслуг и достоинств, а не выслуги лет, сокращения сроков пребывания в должности государственная служба утратила закрытый характер, начала разрушаться традиционная бюрократическая иерархия, работники лишились гарантии трудоустройства и, как следствие, независимости в своих действиях. Падение качества предоставляемых государством услуг, усилившаяся политизация госслужбы, ухудшение морального климата среди работников государственных ведомств и правительственных агентств вызвали озабоченность общественно­сти и подтолкнули замедление темпов реформаторской активности к концу 1990-х гг.

Расширение круга стран-реформаторов. Видимые успехи первого этапа реформ с легко калькулируемыми позитивными изменениями в финансовой сфере сделали концепцию «нового государственного управления» привлекательной для некоторых политических кругов многих стран. Уже в конце 1980-хгг. вопрос о проведении аналогичных преобразований был поставлен в Канаде, Нидерландах, Финляндии и др. В некоторых из них — Нидерландах, Финляндии — тогда же были начаты умеренные преобразования, принявшие более масштабный характер в последующее десятилетие. Осторожная политика проводилась также в Италии и других государствах Южной Европы. В Канаде поступившие тогда со стороны частного сектора предложения по реорганизации государственного управления и сокращению государственных программ не встретили сочувствия общественности и правящей элиты. В некоторых странах в первой половине–середине 1980-х гг. наблюдалась даже противоположная тенденция: во Франции проводилась национализация банковской системы, в Бразилии завершалось формирование веберовской модели бюрократии. Однако во второй половине 1980-х гг. и эти страны оказались охваченными реформаторской волной.

К середине 1990-х гг. круг стран, вовлеченных в реформаторское движение, расширился за счет бывших социалистических стран (Польша, Венгрия), тогда же начались реформы в США. Во второй половине 1990-х гг. были начаты реформы в некоторых азиатских странах (Южная Корея, Малайзия, Сингапур). В числе последних в полосу реформ вступили также Германия и Канада. Из числа стран, реформировавших государственный сектор в 1990-е гг., наиболее последовательными сторонниками идеологии «нового государственного управления» выступили США.

США. Позднее начало реформ в области госуправления в США не означало, что в предшествующие два десятилетия страна не сталкивалась с серьезными финансовыми проблемами. Критики администрации Дж. Картера (1976–1980) связывали их появление с расширением федеральных социальных программ, проведенным этим президентом, между тем как значительную часть бюджета «съедали» военные расходы. Значительные усилия по стабилизации государ­ственных финансов были предприняты консервативной администрацией Р. Рейгана (1980–1988). Однако реформы этого периода не затронули государственный сектор, внимание реформаторов было сосредоточено главным образом на преобразованиях системы налогообложения, в ходе которых налоговое бремя значительно облегчилось для богатых и утяжелилось для бедных, а также резком сокращении социальных программ. В результате состояние государственных финансов улучшилось, но не достигло ожидаемого равновесия. Это произошло потому, что реформы проводились не столько в интересах государственной казны, сколько в интересах крупного бизнеса. Кроме того, военные расходы, направленные на поддержание противостояния с СССР, в первой половине 1980-х гг. не снизились, а резко возросли и составили за этот период свыше 1,5 трлн долларов.

Эти обстоятельства заставили американскую правящую элиту искать новые источники сокращения государственных расходов. Внимание идеологов реформ теперь привлек государственный сектор. Основные реформы в области государственного управления в США были реализованы в 1993–2001 гг. Они проводились в три этапа.

На первом этапе, в 1993–1994 гг., была подготовлена законодательная база реформ и проведена мощная PR-кампания по подготовке общественного мнения к намечаемым изменениям. Вскоре после прихода к власти администрации Б. Клинтона в 1993 г. вице-президент А. Гор, на протяжении всех восьми лет руководивший реформами, выступил с инициативой проведения «Общенациональной проверки результатов» (National Performance Review), нацеленной на сокращение численности федеральных государственных служащих и ликвидацию части государственных программ, признанных не­эффективными. Затем на основании этой проверки, проводившейся полгода, было создано «Национальное партнерство по реорганизации государственного управления» (National Partnership for Reinventing Government) — центральный офис, координировавший проведение реформ. Также А. Гор возглавил PR-кампанию и лично участвовал в популярных развлекательных программах и открытых совещаниях, разъяснявших американцам, что целью реформ является создание более эффективной и одновременно более дешевой системы управления государством.

Цели реформы и ее стратегические направления были изложены в опубликованном администрацией Б. Клинтона 7 сентября 1993 г. докладе «От бюрократической волокиты к результатам – создание правительства, которое лучше работает и меньше стоит». В течение последующего года было опубликовано еще около 30 частных докладов, поясняющих отдельные направления реформ. Законодательная основа реформ была заложена принятым в 1993 г. рамочным Законом о показателях и результатах деятельности органов государственной власти (Government Performance and Results Act — GPRA). В нем опре­делены стратегические цели реформ и установлен порядок определения ежегодных целей и показателей, оценки достигнутых результатов и проведения отчетности. Важной вехой на пути осуществления реформ стал принятый в 1994 г. Закон об упорядочении федеральных закупок, поскольку закупочная деятельность была определена реформаторами в качестве одной из приоритетных целей. Одним из наиболее действенных инструментов достижения сбалансированного бюджета была налоговая реформа (1993), существенно повысившая ставки налогообложения для богатых налогоплательщиков.

Второй этап реформ проходил в 1995–1998 гг. Приоритетные направления этого этапа реформ во многом определялись победой республиканцев на выборах в Конгресс в 1994 г. Противостояние между демократическим президентом и республиканским Конгрессом принимало подчас острые формы. Важнейшим направлением внутренней политики оставалась борьба за преодоление дефицита бюджета. Принятие бюджета 1996 г. было одним из самых сложных в истории США. Несогласие между президентом и Конгрессом в вопросе о методах достижения сбалансированного бюджета получило название «великой бюджетной войны». В ходе этих баталий дважды — сначала на неделю, а потом на месяц — была приостановлена деятельность федеральных органов власти. В итоге было найдено компромиссное решение, предполагавшее некоторое сокращение государственных программ. Переизбравшийся в 1996 г. на второй срок Б. Клинтон поддержал выдвинутое республиканцами требование достижения сбалансированного бюджета к 2002 г. Реализации этого важнейшего пункта предвыборной программы президента способствовали не только реформы, но и исключительно благоприятная экономическая конъюнктура, благодаря которой уже бюджет 1997 г. стал практически бездефицитным. Дефицит составил всего 22 млрд долларов (1993 г. — 225 млрд долларов). В 1998 г. впервые за несколько по­следних десятилетий был достигнут профицит бюджета.

В то же время продолжалась постепенная реализация GPRA в государственном секторе: проводились структурные преобразования государственных ведомств и правительственных агентств, в основном в направлении разукрупнения, шли кадровые сокращения. Численность федеральных государственных служащих за 1993–2000 гг. сократилась на 15 % и достигла уровня 1961 г. Менялся характер взаимодействия между различными уровнями власти: часть функций федеральное правительство делегировало властям штатов, а те — местному самоуправлению. В сфере предоставления услуг все чаще привлекались частные поставщики. Поддержку правительства получали прежде всего «организации, базирующиеся на результатах», т. е. финансирование организаций и отдельных работников было поставлено в зависимость от эффективности их труда. Планы повышения результативности работы госслужащих, разработанные в соответствии с GPRA, оказались в основном малорезультативными.

Реформы администрации Б. Клинтона находили поддержку значительной части населения, однако подвергались и критике, причем сразу с двух сторон. Сторонники традиционной бюрократии полагали, что ценности «нового государственного управления» вообще не совместимы с государственным управлением. В свою очередь консервативные республиканцы считали, что реформы проводятся недостаточно радикально, и требовали максимального сокращения государственных программ и тотальной приватизации государственного сектора.

Достижение бездефицитного бюджета означало вступление реформ в США в новую фазу. С 1998 г. внимание правительства было обращено на реформирование хронически проблемных учреждений, выработку критериев оценки эффективности их деятельности, использование информационных технологий, создание единой системы доступа к правительственной информации.

Канада. Канада — федеративное государство с одной из наиболее децентрализованных в мире систем государственного управления. Возможно, поэтому канадская политическая элита, несмотря на усилившийся с середины 1980-х гг. натиск частного сектора, прохладно отнеслась к концепции «нового государственного управления», вызвавшей такой энтузиазм в других странах. Проведенная в 1989 г. реформа «Государственная служба–2000» принесла очень незначительные результаты. Реальные преобразования начались в середине 1990-х гг. Как и в других странах, толчком к ним послужили финансовые трудности. Одним из путей их преодоления стала «экспертиза программ», нацеленная на реструктуризацию государственного сектора. Проведенная вначале на федеральном уровне, она затем была реализована и в провинциях Канады. В ходе реформ федеральные органы передали еще больше полномочий провинциям, сократилась численность министерств и федеральных госслужащих, был закрыт ряд государственных программ, вводились принципы финансирования в зависимости от результатов. В 1997 г. была начата реализация программы по реформированию госслужбы «Смена» (La Relève), акцентировавшей внимание на привлечении, мотивировании и удержании на государственной службе квалифицированных кадров. В результате реформ к 1997–1998 гг. впервые за 30 лет был достигнут сбалансированный бюджет, роль и масштабы государ­ственного сектора несколько сократились. Как и в других странах, ухудшение положения госслужащих негативно сказалось на качестве предо­ставляемых государством услуг. Однако в целом канадские реформы проводились намного медленнее, мягче и осторожнее, чем в странах-«пионерах».

Германия. Позднее вступление Германии в полосу реформ в духе «нового государственного управления» объяснялось отсутствием в ней тех проблем, которые послужили толчком к реформам в других странах. Высокоразвитая экономика, финансовая стабильность, строгое соблюдение законов, децентрализованная структура государственного устройства, высокое качество государственных услуг делали Германию скорее образцом для подражания для других стран. В отличие от большинства стран реформы в Германии проводились не «сверху вниз», а наоборот. В 1991 г. Объединенным агентством мест­ного самоуправления по упрощению административных процедур была предложена «Новая модель управления» — германский вариант «нового государственного управления». В рамках этой модели в порядке эксперимента на местном уровне в нескольких землях проходили незначительные преобразования. Впоследствии некоторые из них заинтересовали земельные и федеральные власти. Однако сбалансированность государственно-политической си­стемы страны и взаимоотношений между различными ветвями власти стали залогом того, что реформы не оказали существенного влияния на политические и правовые процессы.

Интерес к концепции «нового государственного управления» возрос к середине 1990-х гг. на волне финансового кризиса, по­следовавшего за объединением Западной и Восточной Германии. В 1995 г. правительством Г. Коля была выдвинута инициатива «Тощее государство», реализация которой привела к упразднению или реорганизации нескольких государственных ведомств и внесению некоторых корректив в принципы их финансирования. Произошло некоторое сокращение численности служащих государственного сектора федерального и еще больше местного уровня. Однако предложения о реформировании системы оплаты труда государственных служащих и изменении их статуса были Бундестагом отклонены. В 1998 г. пришедшее к власти правительство Г. Шредера отказалось от идеи «Тощего государства», заменив ее принципом «государства, предо­ставляющего возможности». Эта замена означала отказ нового правительства от попыток решить проблемы государственного управления путем наступления на государственный сектор. Последующие попытки федерального правительства посягнуть на права госслужащих встречали организованное сопротивление последних. Например, на решение правительства увеличить рабочую неделю госслужащих на полтора часа в феврале 2006 г. они ответили всеобщей забастовкой.

Управленческая диффузия. Охват этими реформами столь большого числа стран определялся процессом так называемой управленческой диффузии. В понятие диффузии управления обычно вкладывают представление о тех идеях, институтах и практиках, которые исходят из одного или нескольких внешних источников и оказывают влияние на проведение реформ в конкретной стране. В общем виде в процессе диффузии происходит заимствование определенных ценност­ных норм. Оно отчасти объясняется общемировыми тенденциями политического развития, поскольку взаимодействие в рамках широких политических общностей приводит к включению в национальные управленческие практики норм, диктуемых этими общностями. На институциональном уровне заимствуются институты, определяющие конкретные политические практики. На их основе строят свои программы идеологи реформ. В качестве негативной тенденции, характеризующей процесс диффузии, выделяют игнорирование реформаторскими программами исторических и культурных особенностей вовлекаемых в него стран.

В качестве источников диффузии выступают прежде всего международные организации (Всемирный банк и др.), которые осуществляют информационно-пропагандистскую и материально-техниче­скую поддержку реформ, тем самым стимулируя их продвижение в определенном направлении (иногда используются и более жесткие методы навязывания правительствам конкретных политик). Другим внешним источником диффузии является сама идеология реформ, проникающая в страну главным образом посредством СМИ и формирующая соответствующее общественное мнение. Наконец, существует и внутренний источник диффузии: он представлен политически влиятельными лицами, т. е. теми, «кто устанавливает нормы». Механизмы принятия решений этими лицами и факторы, оказывающие на них влияние, составляют отдельную предметную область — принятие политических решений.

Оценка результатов реформ. Вопрос о том, достигли ли реформы в духе «нового государственного управления» поставленных целей, т. е. «изобретения» лучшей и более эффективной системы государ­ственного управления, остается открытым. Ответ на него требует наличия инструментов измерения производительности и КПД государственных служащих. Причем трудней всего оказывается оценить деятельность не организации или учреждения в целом, а отдельного служащего.

Критика «нового государственного управления» и основанных на нем реформ. Идеология «нового государственного управления» уже обрела достаточное количество не только сторонников, но и критиков. В ее адрес выдвигаются достаточно серьезные обвинения.

• Идея превращения граждан в клиентов приводит к нарушению базовых принципов социальной справедливости, так как теперь граждане получают доступ к государственным услугам в зависимо­сти от своей платежеспособности.

• К государству не может быть применен важнейший для бизнеса принцип конкуренции. К государственному сектору в экономике обычно принадлежат нерентабельные предприятия, управление которыми не под силу бизнесу. Внедрение же принципа конкуренции в область государственного управления приводит к созданию параллельных структур, выполняющих одни и те же функции, что не упрощает, а напротив, запутывает и усложняет работу самих государственных органов и их отношения с гражданами.

• В отличие от бизнеса, существующего в рыночной среде, где каждая организация имеет четкие цели и задачи и стремится к получению прибыли, государственные структуры существуют в политической среде и политика оказывает огромное влияние на их функционирование. Цели и задачи государственных организаций часто разнородны и изменчивы, эффективность их деятельности плохо поддается измерению, чиновники редко ощущают на себе позитивные и негативные последствия своей деятельности. В связи с этим перевод государственного сектора на рыночные рельсы требует перестройки не только государственной машины, но и всей среды, в которой она существует, в том числе систем образования, социального обеспечения и др.

• Перенос центра тяжести с законодательных ограничений на рыночное поведение влечет за собой ослабление внутренних связей внутри бюрократии, в результате чего разрушается лежащая в ее основе иерархия. Передача в руки управленцев низшего звена расширенных функций по трактовке законов ставит под удар всю демократическую модель управления, согласно которой основным источником законодательной власти является избираемый гражданами парламент. На чиновников же возлагается только исполнение принятых решений, осуществляемое под тщательным контролем руководства.

• Неправильно определяются причины медлительности и сбоев в функционировании государственного аппарата. Сторонники «нового государственного управления» видят их в недостатках самой бюрократии, тогда как их оппоненты возлагают вину на политиков, принимающих неверные решения. Кроме того, само понятие о «медлительности» и «неповоротливости» государственной машины исходит из деловых кругов, стремящихся освободиться от системы ограничений, позволяющих государству сдерживать бесконтрольное развитие бизнеса.

Таким образом, критики идеологии «нового государственного управления» полагают, что государственное и частное управление — слишком различные области, чтобы можно было безопасно переносить методы и модели управления из одной в другую. Традиционные принципы демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии еще не изжили себя и могут продолжать правильно работать при надлежащем финансировании государственного сектора. Основной упор в решении проблемы эффективности его деятельности следует сделать на борьбе против слияния политических решений с административными функциями.

Этика государственной службы. Государственной службе имманентно присуще ярко выраженное нравственное начало. Общественность чутко реагирует на конфликты интересов и ревниво следит за моральным обликом госслужащих. Эти обстоятельства послужили отправной точкой для попыток создания этических кодексов — особых сводов правил поведения для государственных служащих. Заинтересованность в регламентации этой стороны деятельности госслужащих особенно возросла в тех странах, где активно проводились реформы в духе «нового государственного управления», предъявившего госслужащим более высокие требования, чем прежде.

В США Служба правительственной этики, существующая с 1978 г. в качестве подразделения Службы управления персоналом, в 1989 г. была выделена в самостоятельное агентство. Оно координирует разработку и внедрение программ по реализации стандартов поведения в государственных органах, снабжает их необходимой информацией. С этой целью Служба правительственной этики разрабатывает «Этические стандарты поведения служащих исполнительной ветви власти», которые другие органы могут дополнять по согласованию со службой. Ответственность за реализацию этих программ возложена на сами эти органы. Для этого в каждом департаменте и агентстве назначается специальное должностное лицо (Designated Ethics Official), которое отвечает за контакты со Службой правительственной этики, следит за исправной подачей служащими деклараций о доходах, обучает и консультирует служащих по вопросам этики, отслеживает случаи нарушения этических стандартов и т. п.

В 1990 г. в Новой Зеландии был принят Кодекс поведения на государственной службе. В нем закреплены три важнейших принципа, соблюдать которые обязаны все госслужащие:

• выполнять свои законные обязательства перед правительством на должном профессиональном уровне и с полной ответственностью;

• выполнять свои обязанности честно, преданно и эффективно, уважая права общественности и своих коллег;

• действия госслужащих не должны способствовать появлению дурной славы о работодателях.

Аналогичные кодексы поведения были приняты также в Австралии, Канаде и др. В Канаде существует несколько кодексов, регулирующих различные сферы деятельности госслужащих. Помимо собственно этического кодекса действует также Кодекс по проблемам конфликтов интересов, а Судебный совет Канады в 1998 г. издал Свод этических правил для федеральных судей. В 1994 г. в Канаде была создана должность советника по этике при премьер-министре.

В том же году в Великобритании в структуре Министерства по делам Комитета министров был создан Комитет по стандартам публичной сферы. Он готовит и публикует ежегодные отчеты об этическом состоянии государственного сектора, а также доклады по отдельным вопросам, в том числе этическим. Уже в мае 1995 г. Комитетом был опубликован доклад, сформулировавший семь основных этических принципов государственной службы: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Для реализации этих принципов государственным органам было рекомендовано разработать и принять кодексы поведения.

Однако в странах, где авторитет закона высок, а деятельность государственной службы остается четко регламентированной правовыми актами (Германия), нет такой острой потребности во введении кодексов норм поведения госслужащих. Кроме того, введение таких кодексов потребовало бы определения их правового статуса в законодательстве о государственной службе.

«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»

Одним из наиболее эффективных механизмов реализации стратегии «нового государственного управления» стало «электронное правительство» (e-Government), поскольку оно отвечало всем заявленным принципам «нового государственного управления». История концепции «электронного правительства» уходит своими корнями еще в 1970-е гг., однако реальные очертания она приобрела лишь в начале 2000-х гг. Необходимые предпосылки для ее реализации появились благодаря бурному развитию сети Интернет в середине 1990-х гг. и созданию новых сфер частного предпринимательства — электронной торговли и электронного бизнеса во второй половине 1990-х гг. Использование информационных технологий в государственных организациях ряда стран шло полным ходом уже в 1990-е гг., однако скоро стало ясно, что «электронное правительство» — это не просто новая технология делопроизводства, а целая концепция, требующая системной перестройки и внедрения новых моделей в государственном управлении.

Основные цели. Разработчиками программ «электронного правительства» преследовались во многом сходные цели. Их можно свести к следующим:

• ориентирование государственных услуг на потребности граждан;

• обеспечение большей доступности государства и его услуг;

• реализация принципа социального равенства в доступе к государственным услугам;

• более эффективное использование информации;

• развитие «электронного бизнеса» и стимулирование инноваций на основе рыночных принципов.

Стратегические цели. «Электронное правительство» является важнейшим компонентом информационного общества, переход к которому начался в наиболее экономически развитых странах мира. Однако в международном сообществе нет единой общепризнанной стратегической цели внедрения «электронного правительства». Политические элиты отдельных государств представляют ее себе по-разному, что находит отражение и в разработках конкретных проектов.

Например, для США информационное общество — это механизм завершения глобализационных процессов, результатом которого станет легализация экономической и политической власти в масштабах планеты базирующихся в США транснациональных корпораций. В связи с этим в американских проектах большое внимание уделяется развитию электронной торговли, продвижению американских разработок в частный и государственный сектора других стран и регионов.

Для Европейского союза информационное общество — это прежде всего средство сохранения многонационального богатства Европы. Поэтому европейские проекты «электронных правительств» нацелены на решение проблем отдельного человека и обеспечение равного доступа к государственным услугам для всех граждан.

Строительство «электронной страны» в Японии имеет целью укрепление связей между различными слоями общества, осознаваемого как единая корпорация. Поэтому японские проекты предполагают достижение баланса между государством, обществом и бизнесом, а также повышение конкурентоспособности страны в международном масштабе.

Архитектура «электронного правительства». Общая концепция «электронного правительства», а также основные принципы ее реализации получили название архитектуры «электронного правительства». В странах, где внедрение информационных технологий в государственное управление шло наиболее активно, были созданы специальные подразделения, ответственные за разработку архитектуры «электронного правительства» на общегосударственном уровне: Офис управления проектом разработки федеральной архитектуры (Federal Enterprise Architecture Project Management Office) в США, офис e-Envoy в Великобритании и т. п.

Разработанные этими органами проекты архитектуры несколько отличаются друг от друга, но, как правило, имеют следующие составляющие:

• архитектура государственных функций. Этот компонент не надо создавать с нуля. Однако интеграция его в общую архитектуру «электронного правительства» требует его суще­ственной перестройки, нашедшей отражение в целом ряде административных реформ в духе «нового государственного управления»;

• архитектура сервисов. Она включает в себя функциональные механизмы, с помощью которых происходит «электронизация» государственных функций: порталы, серверы, киоски и др.;

• архитектура данных. Она охватывает разработку стандартов на электронные документы, системы управления базами данных и др.;

• технологическая архитектура. Под ней понимаются различные технологические стандарты и протоколы, например, на программное обеспечение, коммуникации и др. В странах, лидирующих в процессе реализации описываемой концепции, уже выработаны подобные системы стандартов в форме справочных моделей (SAGA в Германии, e-GIF в Великобритании, TRM в США).

Интересная модель архитектуры «электронного правительства» была разработана в Великобритании. Ее базовыми компонентами являются:

• защищенный правительственный интранет, позволяющий осуществлять взаимодействие между различными государственными органами в безопасном режиме;

• центральный правительственный портал ukonline.gov.uk, обеспе­чивающий гражданам доступ к государственной информации и услугам. Структура портала не повторяет структуры государственного аппарата — информация на нем расположена по принципу удобства поиска;

• правительственный шлюз gateway.gov.uk, который представляет собой блок, объединяющий различные информационные системы и осуществляющий взаимодействие между двумя другими компонентами системы. Шлюз допускает возможность постепенного наращивания предоставляемых услуг и обеспечивает безопасное выполнение транзакций между пользователями и государственными органами.

В помощь разработчикам и государственным структурам, интегрирующимся в систему «электронного правительства», уже разработаны специальные справочные пособия, доступные в он-лайновом режиме, такие как немецкое «Руководство по электронному правительству», опубликованное на сайте Федерального офиса информационной безопасности (BSI). В нем излагается методика практического применения принятых на федеральном уровне архитектуры и технологических стандартов «электронного правительства». Оно включает в себя схемы классификации государственных процессов, руководства по всем фазам реализации отдельных проектов, примерные сценарии практического применения методик, критерии оценки и модели безопасности электронных государственных услуг и др.

Модель «электронного правительства», на которую стало ориентироваться большинство его разработчиков в отдельных странах, была заимствована из менеджмента и подразумевала представление различных социальных слоев в виде групп «держателей интересов» (стейкхолдеров), отношения между которыми представлялись в виде апробированных в бизнесе схем:

• «государство — государству» (government-to-government) или е-Администрация. Эта схема описывает сектор внутренних государственно-административных систем. Иногда он понимается расширительно и тогда схема состоит из двух частей: собственно «государство — государству» описывает межправительственные, межгосударственные и межрегиональные связи, тогда как «правительство — служащим» (government-to-employee) представляет собой схему повышения эффективно­сти и упрощения процедур внутри государ­ственного сектора;

• «государство — бизнесу» (government-to-business) или е-Общество. Эта схема описывает сектор услуг, предоставляемых государством бизнесу. Реформаторы в духе «нового государственного управления» не только видели этот сектор однонаправленным (government-to-business, но не business-to-government), но и предусматривали всяческое ускорение, удешевление и упрощение процедур, необходимых государству для контроля над предпринимательской деятельностью. Еще одной стороной взаимодей­ствия государства с бизнесом стало осуществление государственных закупок с помощью Интернета;

• «государство — гражданам» (government-to-citizen) или е-Граждане и е-Службы. Эта схема описывает сектор взаимоотношений между государством и гражданами. Концепция «электронного правительства» предполагает не только ускорение и упрощение обслуживания граждан государственными органами (по аналогии с предыдущей схемой), но и расширение участия граждан в демократических процедурах.

Основные этапы реализации. Осуществление концепции «электронного правительства» обычно делят на три стадии:

• информатизация и внутренняя интенсификация процессов в государственно-административных структурах. На этом этапе в сети Интернет создаются многочисленные сайты различных мини­стерств и ведомств, информирующие граждан о своей деятельности;

• предоставление электронных услуг гражданам и бизнесу. Ведомственные сайты становятся интерактивными, появляются центральные правительственные порталы, координирующие электронные транзакции между гражданами и государственным аппаратом;

• превращение «электронного правительства» в важный механизм развития экономики.

Преимущества и недостатки. С построением «электронного правительства» связываются как оптимистические ожидания, так и некоторые опасения.

• И граждане, и бизнес, и государственные структуры с большой надеждой ждут обещанного упрощения и удешевления бюрократических процедур. Наиболее зримым воплощением происходящих изменений во многих странах стала модель «одного окна» обслуживания (one-stop shop).

• Ожидаемое упрочение связей между различными государ­ственными структурами должно привести к более скоординированной работе государственных органов.

• Неизбежным следствием двух предыдущих пунктов станет перестройка государственных структур и механизмов в лучшую сторону.

• Развитие «электронного правительства» должно, в свою очередь, дать новый стимул развитию электронных торговли и бизнеса и, в конечном счете, стать важным рычагом экономического развития. С этой целью в ряде стран (Гонг Конг, Сингапур, Греция) уже запущены проекты сотрудничества между административными структурами и частным бизнесом (аутсорсинг и др.). Уже в 1998 г. в австралийском штате Виктория Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды апробировало безбумажный процесс закупок по внутриведомственной сети. Технология электронных закупок активно используется Департаментом общих услуг США. Большую роль в ней играет механизм он-лайновых аукционов.

• Ожидаемая прозрачность процессов и процедур позволит вести более эффективную борьбу с коррупцией. Большие успехи в этом направлении достигнуты в некоторых индийских штатах. В Южной Корее на уровне г. Сеул успешно функционирует система мониторинга прохождения обращений граждан.

• Взаимоотношения государственной администрации с бизнесом и гражданами примут сетевой характер, образовав единую систему. Разработчики «электронного правительства» предполагают строить ее на принципах «управления взаимоотношениями с клиентами» (Customer Relationship Management), уже апробированного в бизнесе.

• По мнению оптимистов, «электронное правительство» предо­ставляет обществу реальную возможность возрождения прямой демократии. Во-первых, граждане получат реальные рычаги контроля над административными процедурами. Во-вторых, граждане смогут влиять на принятие политических решений путем участия в сетевых форумах, группах обсуждения, а также с помощью прямых контактов с представителями власти, осуществляемых через специальные порталы. Например, в некоторых странах на специальном сайте можно задать вопрос премьер-министру (что не означает обязательности ответа).

• Наконец, важное достоинство «электронного правительства» видят в том, что его технологии легко экспортируются.

• Серьезные опасения специалистов связаны с проблемой «цифрового неравенства». Поскольку электронизация системы государ­ственного управления проводится с помощью компьютерных сетей, то возможность гражданина обратиться в государственные органы обусловлена наличием у него подсоединенного к сети компьютера и умения им пользоваться. В этих условиях образованная молодежь получает преимущество перед пенсионерами, богатые — перед бедными, горожане — перед жителями сельской местности, развитые страны Западной Европы и Северной Америки — перед странами третьего мира. Правительства некоторых стран уже предприняли некоторые шаги на пути преодоления «цифрового неравенства». Например, в Таиланде сделана ставка на развитие программ дистантного образования, в рамках которых производится также оснащение сельских школ современной компьютерной техникой. Аналогичные программы реализуются в Литве: финансируемая предпринимателями инициатива «Окно в будущее» открывает в сельской местности бесплатные точки доступа к Интернету. Литовские государственные организации социального страхования бесплатно обучают пенсионеров пользованию компьютером. На Тайване успешно реализуется программа «Электронная деревня», связавшая в единую сеть и обеспечившая доступ в Интернет жителям 6,5 тыс. деревень и сельских округов. В некоторых странах (Великобритания, Сингапур, Южная Корея) для облегчения гражданам доступа на правительственные порталы в общественных местах устанавливаются специальные компьютерные киоски. Несмотря на эти меры, прогнозы остаются неутешительными: по мере внедрения проектов «электронного правительства» намечается тенденция к возрастанию «цифрового неравенства», и пока нет оснований ожидать ее изменения.

• Необходимость передачи по сетевым каналам конфиденциальной информации, а также использование в административных процедурах компьютерных баз данных ставит на повестку дня вопрос об обеспечении безопасного хранения и передачи оцифрованной информации. Проблема безопасности имеет два аспекта — юридический и технический. Формирование нормативно-правовой базы «электронного правительства» полным ходом идет в ряде стран: принимаются законы о цифровой подписи (Литва — 2000 г., США — 2002 г., Италия — 2005г.), порядке передачи конфиденциальной информации и др. Техниче­ский аспект включает в себя разработку аппаратных, программных и криптографических средств защиты информации. Однако состояние последнего пока еще не удовлетворяет граждан и бизнес. Проблема безопасности остается основным тормозом дальнейшего развития сетевых структур во взаимоотношениях между частным бизнесом и гражданами с государством. В частности, обсуждаемые в течение последних лет в США и некоторых европейских странах проекты «электронного голосования» не могут пока быть реализованы.

• Поскольку разработка и производство необходимого для функционирования «электронного правительства» оборудования, программного обеспечения, а также проведение и обслуживание компьютерных сетей ведется в большинстве случаев частными компаниями, возникает опасность попадания государственно-админи­стративной сферы в зависимость от частного бизнеса, а стран, закупающих оборудование и технологии за рубежом, — в зависимость от иностранных и транснациональных корпораций.

Достигнутые результаты. Тем не менее многие страны уже приступили к реализации программ информатизации государ­ственного управления, в некоторых эти программы близки к завершению. По состоянию на 2004 г. лидером в этом направлении была Канада, где, согласно экспертным оценкам, «электронное правительство» было построено на 80 %, на втором месте шли США и Сингапур (67 %), на третьем — Австралия, Дания, Финляндия и Швеция (58 %).

В США информатизация государственной власти началась в соответствии с указом президента Б. Клинтона (1996). В государственных структурах были созданы должности главных директоров по информации, ответственных за разработку и реализацию информационных систем в своих ведомствах. Центром доступа к правительственной информации стал портал Firstgov.gov, обеспечивающий свободный доступ к страницам, электронным формам и услугам федерального, штатного и местного уровня. Уже к 2001 г. на правительственных веб-сайтах было доступно пользователям большинство государственных документов и услуг.

Одним из лидеров в области внедрения информационных технологий в государственно-управленческие процессы стала Канада. Комплекс программ под общим названием «Общающиеся канадцы» (Connecting Canadians) заложил основы «электронного правительства» не только на федеральном уровне, но и на уровне провинций. Особенно быстрыми темпами программа информатизации реализовывалась в провинции Онтарио.

В Великобритании «электронизация» государственной власти стала одним из пяти приоритетных направлений реформаторской программы правительства Т. Блэра «Модернизация государственной власти», принятой в 1999 г. Для ее реализации во всех правительственных ведомствах были назначены специальные должностные лица. Тогда же была поставлена цель к 2005 г. предоставить доступ в Интернет всем желающим. Основным механизмом реализации намеченной программы стал портал UK On-line, на формирование структуры которого оказал большое влияние ориентированный на потребителя подход. В результате концепция предоставления услуг строится на так называемых жизненных эпизодах. Основной раздел центрального правительственного портала называется «Ваша жизнь». Он дает возможность гражданам электронным способом получить от государства услуги, необходимые в различных жизненных ситуациях. В первую очередь были реализованы такие «жизненные эпизоды», как рождение ребенка, смерть близкого человека, переезд в новый дом и др. Позже добавились услуги, связанные с переходом в другую школу, поиском работы, выходом на пенсию, открытием бизнеса и т. п.

В мае 2000 г. программа компьютеризации государственного управления была принята в Новой Зеландии, тогда же «Он-лайновая стратегия», включающая в себя стратегию электронных закупок, была утверждена в Австралии. В том же году программы создания «электронных правительств» были приняты в Италии, Норвегии, Швеции.

В сентябре 2000 г. к реализации программы «электронного правительства» приступило федеральное правительство Германии. Инициатива BundOn-line-2005 рассматривалась правительством как основной элемент построения информационного общества и важный компонент общей модернизации системы государственного управления. Рассчитанная на завершение к 2005 г. эта инициатива предусматривала создание правительственного портала, платформы электронных платежей, сервера электронных форм документов и центра обращения граждан. В 2003 г. программа была скорректирована. Новый проект получил название «Информационное общество–2006».

Во Франции программа ADELE (Administration Électronique) была принята в 1998 г. и существенно пересмотрена в 2004. В рамках программы помимо правительственного портала была создана система SESAM-Vitale, существенно упростившая обеспечение граждан лекарствами, электронное бюро трудоустройства, началось внедрение системы электронной уплаты налогов COPERNIC, а также разработка электронного удостоверения личности.

Реализация концепции «электронного правительства» требует наличия определенной материально-технической базы, подготовленных пользователей и значительных инвестиций в реализацию проектов. Так, в 2003 г. 18 стран — членов ООН еще не имели своих сайтов в Интернете. Это означает, что с началом нынешнего столетия только развитые страны смогли себе позволить внедрение механизмов «электронного правительства». В ряде стран этот процесс начался позже. Например, в Литве проект «Ворота власти», предусматривающий создание единого правительственного портала с централизованным доступом к государственным услугам, был запущен лишь в 2004 г.

«Электронная Европа». В 1993 г. Комиссией ЕС была опубликована «Белая книга», содержавшая программу развития информационного общества в Единой Европе. Эта программа предусматривала скоординированное развитие телекоммуникационных сетей и либерализацию этого сектора услуг. Реализация этой программы во второй половине 1990-х гг. позволила добиться определенных результатов в сфере информатизации государственного сектора. Однако ее результаты были признаны недостаточными. Поэтому в 2000 г. на совещании министров стран ЕС, организованном Европейской комиссией, была принята программа «e-Europe-2002: Информационное общество для всех». Основной ее целью стало ускорение перехода европейцев в эру информационных технологий и телекоммуникаций. В число приоритетных направлений программы вошли «электронное правительство» и «электронное здравоохранение». Важнейшие мероприятия по этим направлениям предполагали обнародование в Интернете значимой информации, предоставление гражданам электронного доступа к основным государственным услугам, развитие технологий с открытым кодом, использование электронных подписей в госсекторе, установление стандартов качества для сайтов организаций здравоохранения.

Программа устанавливает стандарт оценки знаний и навыков работы с компьютером, который реализован в специальной учебной системе ECDL (European Computer Driving License), предусматривающей выдачу соответствующего сертификата, действительного во всех странах ЕС. Во многих странах уже введено тестирование государственных служащих по программе ECDL, а в некоторых (Венгрия) наличие ECDL-сертификата входит в перечень обязательных требований к лицам, принимаемым на государственную службу.

Процесс создания единого европейского «электронного правительства» корректируется и направляется по результатам регулярно проводимых опросов Benchmarking e-Europe, охватывающих около 10 тыс. поставщиков услуг во всех странах ЕС, а также Исландии, Норвегии и Швейцарии. Например, опрос, проводившийся в 2001–2002 гг., выявил необходимость аппаратной реорганизации в области предоставления ряда услуг (отчисления в страховые фонды, лицензирование и др.).

ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В ЕВРОПЕ

Помимо государственно-политических институтов и связанных с ними процессов в Европе последних десятилетий все больший вес в принятии решений в самых разных областях приобретают общеевропейские надгосударственные структуры, созданные в результате многолетней интеграции европейских стран в Единую Европу. В связи с формированием биполярного мира в послевоенный период интеграционные процессы в Европе были разнонаправленными: свою интеграционную политику проводили страны социалистического лагеря, капиталистические страны в 1950-е гг. образовали два интеграционных объединения: Европейское экономическое сообщество и Европейскую ассоциацию свободной торговли. В силу ряда исторических причин два из этих объединений прекратили свое существование, третье — ЕЭС — не только сохранилось, но и достигло такого уровня в своем развитии, на котором в руках наднациональных органов оказались важные полномочия, бывшие прежде прерогативами национальных государств.

Этапы истории. ЕОУС. Идея создания «Соединенных Штатов Европы» высказывалась еще до Второй мировой войны, однако реализация ее началась только в 1950-е гг. Первые шаги в этом направлении были нацелены прежде всего на экономическую интеграцию. 18 апреля 1951 г. шесть европейских стран (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) приняли предложенный французским министром иностранных дел Р. Шуманом план по совместному контролю над производством и сбытом угля и стали и подписали соглашение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). 1 января 1952 г. оно вступило в силу. Для управления деятельностью объединения создавалась международная институциональная структура.

Законодательные функции были возложены на Высший руководящий орган. Он формировался из представителей стран-участниц, которые тем не менее не были полномочными представителями своих правительств. Напротив, они должны были действовать независимо от последних, руководствуясь исключительно учредительными документами и интересами ЕОУС. Так был сделан первый шаг на пути формирования наднациональных органов управления, члены которых превращались в своего рода международное чиновничество, независимое от национальных правительств. Принимаемые этим органом нормативно-правовые акты делились на три категории: обязательные к исполнению решения, обязательные, но оставлявшие возможность выбора средств их реализации рекомендации, носившие рекомендательный характер заключения.

Деятельность Высшего руководящего органа контролировалась специальным Советом министров, члены которого в большей мере выражали национальные интересы. Однако вмешиваться в деятельность Высшего руководящего органа они могли, только когда речь шла о принятии решений, затрагивавших жизненно важные интересы государств-членов.

На основании учредительного договора была создана также Общая ассамблея. По форме она напоминала парламент, однако была наделена очень ограниченными полномочиями: она не обладала правом законодательной инициативы и принятия обязательных решений. В связи с этим Общую ассамблею можно рассматривать как консультативный орган. Члены ассамблеи назначались национальными парламентами и были выразителями прежде всего национальных интересов.

Соблюдение учредительного договора и актов, издаваемых сообществом, обеспечивалось Судом ЕОУС. Суд с самого начала был задуман как наднациональный орган: судьи назначались государствами-членами, но в своей деятельности были полностью независимы.

Сам факт создания управленческих структур, действующих без согласования с национальными правительствами, свидетельствовал о появлении международного объединения нового типа, в котором государства отдавали часть своих полномочий, хотя пока еще и в узкой сфере, наднациональным органам. Структура и функциональные особенности органов управления ЕОУС четко выражали стремление их создателей поставить на первый план интересы сообщества, хотя национальные интересы стран-участниц не игнорировались полностью. Международное сотрудничество в рамках ЕОУС затрагивало узкую область экономики, и все же это сообщество сыграло большую роль в развитии европейской интеграции, поскольку его институциональная структура стала своего рода полигоном для испытания интеграционной модели, определившей дальнейшее развитие инте­грационных процессов.

Образование ЕЭС. Постепенно круг экономических связей между странами — участницами ЕОУС расширялся, и в 1957 г. были созданы два новых европейских объединения. Римские договоры, подписанные 25 марта 1957 г., учреждали Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), или «Общий рынок», и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Подписавшие их страны брали на себя обязательство проводить общую экономическую и социальную политику, поставив цель достигнуть к 1972 г. свободного обращения товаров, капиталов, услуг и рабочей силы внутри Сообщества. В ведение Евратома передавались соответствующие отрасли промышленности и области науки. С 1 января 1958 г. Римские договоры вступили в силу.

Создание ЕЭС имело решающее значение для дальнейшего развития интеграционных процессов, поскольку именно это сообщество определило направления последующей интеграции, а также охватило своей деятельностью значительно более широкие сферы, нежели ЕОУС. Некоторые важные изменения произошли и в институциональной структуре. Одновременно с Римскими договорами была подписана Конвенция об общих институтах, создававшая общую для всех трех сообществ Парламентскую ассамблею и Суд сообществ. С 1962 г. ассамблея стала называться Европейским парламентом. Начав свое существование как консультативный орган, Европарламент постепенно расширял свои полномочия, превратившись со временем в важный инструмент принятия решений. Вопрос о слиянии высших руководящих органов (Совета и Комиссии) был решен значительно позже. Поэтому руководящие органы ЕОУС и Евратома продолжали действовать до 1967 г. (соответствующий договор был подписан в 1965 г.), когда их функции были переданы объединенным органам сообществ.

Принятие важнейших нормативно-правовых актов ЕЭС было возложено на Совет, который стал важнейшим законодательным органом сообществ. Он формировался из представителей государств-членов на уровне министров, представлявших прежде всего интересы своих стран. Однако правом законодательной инициативы была наделена наднациональная по своему характеру Европейская комиссия, которой поручалось также управление делами сообществ. Таким образом достигался баланс между национальным и наднациональным началом. В 1960-е гг. сообщества пережили институциональный кризис, связанный с введением в действие процедур, допускавших возможность принятия решений в Совете не единогласно, а квалифицированным большинством. Этому резко воспротивилась Франция: как полагали французы, принятие решений квалифицированным большинством позволило бы малым странам с небольшим населением диктовать свои условия крупным странам с населением в десятки раз большим, в частности, самой Франции. В 1966 г. кризис был разрешен Люксембургским компромиссом. Однако эта проблема до сих пор является предметом дискуссий. Некоторые страны (Великобритания) считают, что неединогласное принятие решений ущемляет национальный суверенитет государств-членов.

В 1973 г. в ряды ЕЭС вступили Дания, Ирландия, а также Великобритания. Последняя подала заявку на членство в ЕЭС уже в 1961 г., однако долгое время не могла вступить в «Общий рынок» из-за сопротивления Франции. В 1981 г. членом «Общего рынка» стала Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия.

В 1950-е гг. была сделана попытка углубления военно-политической интеграции стран — участниц ЕОУС. В 1952 г. между ними был подписан договор о Европейском оборонительном сообществе, предполагавший создание единой европейской армии, подчиненной командующему войсками НАТО, а также модернизацию армии ФРГ. Общественное мнение усмотрело в этом договоре угрозу национальному суверенитету своих стран. Французский парламент отказался ратифицировать договор, и он не вступил в силу.

На пути к Евросоюзу. Особенности развития мировой экономики в 1970–1980-е гг., вступление в ЕЭС новых членов потребовали корректировки целей и задач, поставленных перед Сообществом. Программой действий в этом направлении стала опубликованная Европейской комиссией в 1985 г. «Белая книга», в которой содержались основные предложения по улучшению деятельности ЕЭС, а также по углублению интеграции. На основе этих предложений был выработан Единый европейский акт (1986), внесший коррективы в Римские договоры. Он охватил все сообщества и был нацелен на углубление экономической интеграции и повышение темпов экономического развития, которые не соответствовали ожидаемым. Вступив в силу в 1987 г., Единый европейский акт создал правовую основу для перехода к более высокому уровню интеграции, было начато формирование не общего, а единого внутреннего рынка, намечена программа развития сотрудничества в сфере внешней политики и безопасности. С 1 июля 1990 г. члены ЕЭС приступили к реализации программы валютно-финансового союза. В восьми странах Сообщества (Великобритания, Дания, Франция, Италия, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) был введен режим свободного перелива капиталов. К концу 1992 г. предполагалось завершить формирование единого внутреннего рынка. Единый европейский акт расширил юрисдикцию сообществ, распространив ее на сферу внутренней политики, научные исследования, охрану окружающей среды.

Единый европейский акт внес некоторые изменения в институциональную систему ЕЭС. Была закреплена возникшая еще в 1970-е гг. практика проведения саммитов государств-членов: создавался Европейский Совет, состоящий из глав государств-членов, который должен был собираться не реже двух раз в год для обсуждения и решения тех проблем, которые оказывались «не по зубам» другим органам сообществ. Были более четко разграничены полномочия Совета и Комиссии, расширены полномочия Европарламента. В Совете была расширена сфера применения принципа квалифицированного большинства. Предусматривалось создание Суда первой инстанции, который должен был разгрузить Суд сообществ.

Образование Европейского союза. Новый этап экономической и политической интеграции начался после вступления в силу Маастрихтского договора, подписанного 7 февраля 1992 г. и введенного в действие в ноябре 1993 г. Большой временной промежуток между подписанием договора и вступлением его в силу объяснялся необходимостью его ратификации всеми государствами-участниками. Процесс этот оказался непростым: например, на референдуме в Дании большинство граждан высказались против утверждения договора. Одобрение датчан было получено лишь после выработки дополнительных соглашений к договору. Маастрихтским договором закладывался механизм создания не только экономического, но и политического союза. Учреждалось новое международное объединение — Европейский союз. В сфере экономики перед Союзом ставилась цель создания единого экономического пространства с единой денежной системой (к 1999 г. предполагалось завершить переход к единой валюте), в области международных отношений — проведение совместной внешней политики, предусматривалось расширение сотрудничества во внутриполитических областях, установление единого гражданства. Из названия Европейского экономического сообщества, переросшего рамки чисто экономического сотрудничества, было изъято слово «экономическое», отныне оно стало называться Европейским сообществом (ЕС). Сотрудничество в рамках Евросоюза включало в себя три компонента, получившие название трех опор Союза: первая опора — это все три Сообщества, вторая опора — это совместная внешняя политика и политика в области безопасности, третья опора — сотрудничество в области юстиции и внутренних дел.

С 1993 г. внутри ЕС были ликвидированы таможенные барьеры, в семи странах (Германия, Франция, Испания, Португалия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург), составивших так называемую Шенген­скую зону, был введен единый визовый режим. С 1 января 1996 г. в состав Союза вошли Австрия, Финляндия и Швеция. В 1997 г. Италия и Австрия присоединились к Шенгенской зоне, впослед­ствии это сделала Греция. Маастрихтский договор затрагивал и сферу военно-политической интеграции. Объединение вооруженных сил ЕС началось с создания «еврокорпуса», подчиненного НАТО, но не являющегося его подразделением. В 1995 г. Франция, Италия и Испания подписали соглашение о создании совместных «сил быстрого развертывания» (ЕВРОФОР) со штаб-квартирой во Флоренции.

Расширение Европейского союза. 2 октября 1997 г. был подписан Амстердамский договор, внесший ряд изменений в основополагающие документы ЕС. В учредительный договор были внесены положения, направленные на создание пространства свободы, безопасности и законности в рамках Евросоюза. Важным нововведением стала коммунитаризация Шенгенских соглашений, т. е. распространение на эту сферу права сообществ и юрисдикции Суда ЕС. Решение по этому вопросу не было единогласным: Англия, Дания и Ирландия оговорили свою особую позицию. Этот случай послужил толчком к формулированию концепции продвинутого сотрудничества, согласно которой закреплялась практика применения согласованных решений только частью государств — членов ЕС. Были внесены важные по­правки в механизмы сотрудничества в рамках второй и третьей опор. Изменились полномочия ряда органов, принимающих решения по осуществлению совместной внешней политики, был создан Политический комитет, в состав которого вошли руководители соответствующих департаментов внешнеполитических ведомств государств-членов. Конкретизировались формы сотрудничества в рамках третьей опоры: теперь главное внимание было уделено сотрудничеству полиций и судов в уголовно-правовой сфере с целью обеспечения свободы и безопасности граждан.

Ратификация договора завершилась весной 1999 г. и с 1 мая 1999 г. он вступил в силу. Амстердамским договором намечалось введение единой валюты (евро3) с 1999 г. Для стран — кандидатов в зону евро устанавливались жесткие требования к государственным бюджетам. Эти требования оказали серьезное воздействие на внутреннюю политику ряда стран, вынудив их правительства идти на сокращение государственных расходов, которое осуществлялось, в первую очередь за счет социальных программ и государственного сектора. С 1 января 1999 г. в 11 странах ЕС (кроме Великобритании, Швеции, Дании и Греции) единая валюта была введена в безналичный оборот. В по­следующие три года евро полностью заменило национальные валюты. В 2001 г. в зону евро вошла Греция.

В 2000 г. между членами ЕС был заключен Ниццкий договор, внесший новые изменения в учредительные документы Союза и преду­смотревший возможность его расширения до 27 членов. Кандидатами на членство в ЕС стали Польша, Румыния, Чехия, Венгрия, Болгария, Словакия, Литва, Латвия, Словения, Эстония, Кипр и Мальта. Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 г. С 1 мая 2004 г. Евросоюз был расширен до 25 членов: в него вошли все указанные государства, кроме Болгарии и Румынии. Вступление последних в ЕС ожидается в 2007 г. В 2005 г. начались переговоры о приеме в ЕС Хорватии и Турции, в результате которых эти два государства получили статус стран-кандидатов. Расширение ЕС повлекло за собой и увеличение числа официальных языков сообществ: на 2006 г. их было 20 (испанский, датский, немецкий, греческий, английский, французский, итальянский, голландский, португальский, финский, шведский, чешский, эстонский, латышский, литовский, венгерский, мальтийский, польский, словацкий, словенский), с 2007 г. к ним должен добавиться ирландский язык.

На данном этапе своего развития Евросоюз столкнулся с рядом проблем, вытекающих именно из значительного увеличения числа его членов. Важнейшими были проблема сохранения эффективности работы чрезмерно разбухшей Комиссии и предотвращение дисбаланса при принятии решений Советом.

Сущность европейской модели. При создании структурных подразделений ЕС за образцы были взяты внутригосударственные органы — прежде всего парламент, многие структуры создавались под влиянием французской государственно-правовой традиции. Например, Экономический и социальный совет копирует французский государственный орган с тем же названием, институт европейского посредника (омбудсмана) также восходит к соответствующей практике во Франции, которая одной из первых ввела его в действие. Механизм функционирования Суда ЕС воплощает идею конституционного контроля, получившую развитие в европейском государст­венном праве в послевоенный период.

Интеграция в ЕС повлекла за собой необходимость пересмотра конституций европейских государств. Оно осуществлялось по двум направлениям: ограничения суверенитета государства в пользу ЕС и унификации части правовых норм. Государства — члены ЕС согласились добровольно уступить часть своих прерогатив в области экономической и социальной политики наднациональным органам Европейского сообщества и Союза. 80 % решений в этих областях принимаются на общеевропейском уровне и носят директивный характер. Конституционные реформы были нацелены также на формирование института европейского гражданства. В частности, все граждане ЕС получили избирательные права на выборах в местные органы власти вне зависимости от страны проживания. В процессе реформ в конституции некоторых государств были включены новые обширные статьи (Германия) и даже целые разделы (Франция). Некоторым странам пришлось неоднократно пересматривать свои конституции: например, в Португалии поправки к конституции вносились трижды (1982, 1989, 1992 гг.). Ограничение суверенитета государств-членов в пользу Союза позволило создать ряд общеевропейских органов, компетенция которых распространяется на всю территорию ЕС: Европейский совет, Совет Европейского союза, Европейскую комиссию, Европарламент, Суд, а также ряд консультативных органов.

В результате Евросоюз по своим признакам все больше стал походить на государственное образование, нежели на международную организацию. Однако с юридической точки зрения он продолжает оставаться именно международной организацией. Статус Европейского союза не может быть изменен им самим — на это необходимо согласие всех государств-членов. Кроме того, в ряде областей (внешняя политика, оборона, юстиция и внутренние дела) интеграция осуществляется в форме межправительственного сотрудничества. Принимаемые в этих областях решения, оформляемые, как правило, в виде конвенций, носят обязательный характер, но лишь для тех государств, которые их одобрили. Споры по ним не могут разрешаться Судом ЕС, допустимы лишь процедуры политического сотрудниче­ства. Таким образом, Европейский союз по форме представляет собой конфедерацию, однако степень интеграции ее участников существенно выше, чем в традиционных конфедерациях. Она не огра­ничивается только вопросами обороны и внешней политики, а охватывает значительно большее число вопросов социально-экономического и политического характера. В литературе Евросоюз в связи с этим иногда характеризуется как конфедерация нового типа.

Европейская конституция. Предполагалось, что важной вехой в развитии европейской интеграции станет Европейская конституция, проект которой был закончен в 2004 г. Конституция предполагала унификацию правового пространства ЕС и ликвидировала «двоевластие» Союза и Сообществ. Поэтому предполагалось, что примерно в 2006 г. она заменит Ниццкий договор. По форме она напоминала государственные конституции европейских стран. Значительная часть норм, касающихся функционирования ЕС, перешла в Конституцию из нормативных актов ЕС и ЕЭС практически в неизменном виде. Некоторые документы, например, Хартия Европейского союза об основных правах, были полностью включены в текст Конституции. Однако принятие Конституции не означало бы превращения ЕС из международной организации в государственное образование: Евросоюз не обладает одним из важнейших признаков государ­ства — собственным суверенитетом. Несмотря на то что государ­ства-члены делегировали Союзу ряд своих полномочий, а распределение компетенций в Союзе напоминает федеративное государство, верховный суверенитет остался за государствами-членами, которые продолжают оставаться субъектами международного права. Кроме того, Конституция предполагала возможность выхода государства из состава ЕС, а сама Конституция не могла быть изменена без согласия всех членов Союза. Новое направление углубления европейской интеграции натолкнулось на сопротивление общественности в ряде европейских стран. В мае 2005 г. на референдумах во Франции и Нидерландах граждане этих стран отказались поддержать проект Европейской конституции. Процесс ее ратификации был приостановлен, и в намеченные сроки она в силу не вступила, а была направлена на доработку.

Взаимоотношения между государственными и общеевропей­скими органами. В областях, относящихся к компетенции ЕС, европейские органы вмешиваются в дела государств-членов на основе принципов пропорциональности и субсидиарности. Принцип пропорциональности предполагает, что юрисдикция сообществ ограничивается теми полномочиями, которые переданы в их ведение государ­ствами-членами на добровольной основе. Кроме того, этот принцип предписывает сообществам действовать только в направлении достижения целей, определенных учредительным договором. Таким образом, принцип пропорциональности ограничивает сферу ведения сообществ. На основе этого же принципа проведено разделение компетенций между различными институтами самих сообществ. Принцип субсидиарности допускает вмешательство сообществ как целого в дела отдельного государства-члена в том случае, если оно своими силами не в состоянии добиться выполнения задач, стоящих перед ЕС. Иными словами, субсидиарность4 предполагает приложение коллективных усилий там, где оказываются недостаточными усилия отдельных государств-членов. И напротив, если государство способно решить проблему своими силами, сообщества обязаны не вмешиваться. Таким образом, решение вопросов должно проводиться в первую очередь на местном уровне. Любое решение, принима­емое руководящими органами ЕС, должно быть мотивировано с точки зрения этих принципов. Специальным протоколом, приложенным к учредительному договору, предусмотрена процедура проверки нормативно-правовых актов и действий сообществ на соответствие принципам пропорциональности и субсидиарности.

ЕС и сообщества действуют на основании указанных выше договоров, которые являются их учредительными документами. Между государствами-членами также заключается большое число соглашений и конвенций. Органы ЕС принимают собственные административные акты — регламенты, директивы, решения. Рекомендательный характер носят заключения, рекомендации и резолюции. Распространение общеевропейских юридических норм и вопрос об их отношении к национальному праву привел к выработке целой новой отрасли юридической науки — европейского или коммунитарного права.

Учредительные договоры сообществ не изменили компетенции законодательных и исполнительных органов государств-членов. Однако на практике взаимодействие национального и коммунитарного права отдает предпочтение последнему. В результате полномочия государ­ственных органов сузились. Прежде всего, это коснулось национальных парламентов. Часть вопросов была непосредственно изъята из компетенции национальных парламентов в пользу общеевропейских органов. Совет Европейского союза, являющийся, по сути, советом министров, не несет ответственности за принимаемые им решения ни перед Европарламентом, ни перед национальными парламентами. Вне парламентского контроля находится финансирование деятельности сообществ. До 1975 г. средства на их функционирование отчислялись из национальных бюджетов, однако в парламентах практически не обсуждались. Введение в 1975 г. прямых налогов в пользу сообществ окончательно лишило национальные парламенты возможности контролировать этот процесс. С тех пор источниками пополнения доходной части бюджета сообществ являются:

• таможенные пошлины на импортируемую в Союз продукцию;

• налог на импорт сельскохозяйственной продукции из третьих стран;

• отчисления от НДС (как правило, немногим более 1 % от общей суммы национального НДС).

Поскольку бюджет сообществ в обязательном порядке должен быть сбалансированным, т. е. бездефицитным, этих источников доходов оказалось недостаточно. Для восполнения разницы между расходной и доходной частями бюджета государства-члены делают дополнительные отчисления, пропорциональные валовому национальному продукту.

Национальным парламентам осталось лишь обсуждать и высказываться по поводу политики ЕС. Оценки парламентариев основываются на результатах деятельности специальных консультативных органов — комиссий и комитетов по европейским делам, создаваемых при парламентах.

Отношения между Европарламентом и национальными парламентами претерпели эволюцию за время существования сообществ. До 1979 г. отношения между ними были достаточно тесными, по­скольку депутаты Европарламента не избирались, а назначались национальными парламентами. В 1979 г. были введены прямые выборы депутатов Европарламента, что сильно ограничило контакты между ним и национальными представительными органами. Чтобы выйти из этой ситуации и повысить роль парламентов в коммунитарных делах, с 1983 г. дважды в год стали собираться совещания председателей национальных парламентов. С 1989 г., в рамках подготовки Маастрихтских соглашений, дважды в год стали собираться конференции парламентских органов по коммунитарным делам. В Маастрихте эта практика была закреплена созданием Конференции специализированных органов по делам сообществ.

Институциональная структура. Важнейшими органами, обеспечивающими деятельность ЕС, являются Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд ЕС, Счетная палата. В помощь Совету и Комиссии созданы консультативные органы: Экономический и социальный совет и Комитет регионов. Поскольку Европейский союз формировался на базе сообществ, то институциональная структура нового объединения сохранилась в почти неизменном виде. В число руководящих органов Союза был включен Европейский совет. Все эти органы являются коллегиальными. Структура, полномочия, порядок принятия решений этими органами задуманы так, чтобы сбалансировать интересы государств-членов, с одной стороны, и Сообщества как целого — с другой. Однако сохраняющаяся закрытость заседаний многих органов, наличие многочисленной разветвленной бюрократической машины, злоупотребления в порядке замещения должностей и управлении финансами вызывают обоснованную критику и недоверие со стороны многих европейцев.

Европейский совет. Это высший орган политического руковод­ства Евросоюза и ЕС (не путать с Советом Европейского союза и Советом Европы). В него входят главы государств и/или правительств государств-членов, а также председатель Европейской комиссии. В период сессии их сопровождают также министры иностранных дел, а председателя комиссии — член комиссии с аналогичными полномочиями. Европейский совет собирается не реже двух раз в год. Он принимает политические решения, которые по своему статусу не являются нормативно-правовыми актами и носят директивный характер. Однако на практике именно Европейский совет принимает наиболее важные политические решения, связанные с переходом к новому этапу развития, приемом новых членов, внесением поправок в учредительные акты, а также определяет общие ориентиры развития Союза, осуществляет руководство сотрудничеством в рамках второй и третьей опор. Европейский совет может принять на рассмотрение любой вопрос, по которому не удалось прийти к согласию в Совете Европейского союза.

Председателем Европейского совета является глава государства или правительства той страны, которая в данный период времени (шесть месяцев) председательствует в Совете. На ее же территории проходит и сессия Совета, длящаяся обычно два дня. Председатель осуществляет организационную подготовку сессии, представляет Евросоюз на международной арене. Несмотря на то что в предварительной подготовке намеченных решений принимает участие целый ряд руководящих и вспомогательных органов ЕС, роль председателя Европейского совета в этом процессе довольно значительна: он организует встречи и консультации, во время которых происходит согласование позиций и во многом определяется характер принимаемых решений. Решения в Совете принимаются на основе принципа единогласия: решение считается принятым, если никто не проголосовал против. Воздержавшиеся во время голосования (не более 1/3 голосов) освобождаются от исполнения принятого решения. Однако до сих пор подобных ситуаций в Совете не возникало: обычно по всем решениям достигается консенсус.

Совет Европейского союза. Этот орган, в зависимости от состава называемый также Советом министров иностранных дел, Советом министров финансов и др., а также просто Советом, должен обеспечивать согласование интересов отдельных государств-членов с интересами Союза в целом. Он формируется из полномочных представителей государств-членов, как правило, на уровне министров. В зависимости от направления и характера обсуждаемых вопросов Совет собирается в составе тех или иных отраслевых министров. Эта практика предполагает наличие сходной структуры высшего звена исполнительной власти государств-членов. Особые сложности возникают с формированием Совета в тех случаях, когда обсуждаемые вопросы в федеративных государствах отнесены к ведению субъектов федерации. Тогда соответствующей стране приходится направлять в Совет многочисленную делегацию, в которой представлены все субъекты федерации. Количество ежегодных сессий Совета не регламентируется. На практике они весьма многочисленны: Совет собирается десятки раз в год. Его резиденция находится в Брюсселе.

Совет Европейского союза наделен очень широкими полномочи­ями. Он обеспечивает координацию общей политики государств-членов в рамках всех трех опор, совместно с Европарламентом осуществляет законодательную функцию и принимает бюджет сообществ, заключает международные договоры от имени сообществ. Совет наделен правом принятия обязательных к исполнению решений, хотя, как показывает практика, он принимает меньшее число обязательных нормативно-правовых актов, чем Комиссия. В исключительных усло­виях Совет может принимать на себя компетенцию по исполнению этих решений.

Из числа принимаемых Советом актов инструкции (регламенты), директивы и постановления являются обязательными к исполнению. Инструкция (регламент) представляет собой нормативно-правовой акт прямого действия, имеющий силу закона во всех государствах-членах. Директивы носят обязательный характер с точки зрения достижения определенных результатов, но оставляют за государ­ствами-членами свободу выбора форм и средств их достижения. По­становления налагают обязательства только на те стороны, которым они адресованы. Декларации и резолюции носят рекомендательный характер. В рамках третьей опоры в Совете заключаются конвенции, подлежащие последующей ратификации государствами-членами.

Согласно учредительным договорам решения в Совете должны приниматься большинством голосов, однако на практике простым большинством решаются лишь второстепенные и технические во­просы. Решения по остальным вопросам принимаются либо единогласно, либо квалифицированным большинством («взвешенное» голосование). В случае единогласного принятия решений выступление против хотя бы одного государства влечет за собой отказ от одобрения соответствующего акта. При принятии решений в рамках второй и третьей опор действует особый порядок: государство-член, воздержавшееся при голосовании, может не исполнять принятого решения, но не имеет права мешать его реализации другими членами. Ряд решений в рамках второй и третьей опор принимаются исключительно на основе принципа единогласия, в противном случае они могут носить только политический, а не правовой характер.

В подготовке решений Совета, а также процедуре их принятия большую роль играют вспомогательные органы: Комитет постоянных представителей (французская аббревиатура — Корепер), Политиче­ский комитет и др. В частности, все законопроекты направляются Советом на обсуждение в Комитет постоянных представителей. Если последний одобрил проект единогласно, то он принимается Советом без голосования. В противном случае проект ставится на подробное обсуждение в Совете.

«Взвешенное» голосование. При голосовании в Европейском совете, а также в Совете Европейского союза используется система «взвешенных» голосов. В соответствии с ней каждое государство-член получает определенное количество голосов, определяемое на основе численности его населения, экономических показателей, роли в интеграционном процессе. Пока Евросоюз включал в себя 15 членов, сумма «взвешенных» голосов равнялась 87, а в Совете Европейского союза они распределялись следующим образом:

• Германия, Великобритания, Франция, Италия — по 10 голосов;

• Испания — 8 голосов;

• Бельгия, Греция, Португалия, Нидерланды — по 5 голосов;

• Австрия и Швеция — по 4 голоса;

• Дания, Ирландия, Финляндия — по 3 голоса;

• Люксембург — 2 голоса.

В связи с расширением Евросоюза возникла необходимость пересмотра и системы принятия решений. Особенно острым был вопрос о количестве «взвешенных» голосов и их распределении. В ходе подготовки Амстердамского договора прийти к согласию по этому вопросу не удалось, он был урегулирован только Ниццким договором. Общая сумма «взвешенных» голосов с учетом вхождения в Союз 27 членов была увеличена до 345 голосов со следующим распределением:

• Германия, Великобритания, Франция, Италия — по 29 голосов;

• Испания, Польша — по 27 голосов;

• Румыния — 14 голосов;

• Нидерланды — 13 голосов;

• Греция, Чехия, Бельгия, Венгрия, Португалия — по 12 го­лосов;

• Австрия, Болгария, Швеция — по 10 голосов;

• Дания, Ирландия, Финляндия, Словакия, Литва — по 7 голосов;

• Латвия, Эстония, Словения, Кипр, Люксембург — по 4 голоса;

• Мальта — 3 голоса.

В случае принятия решений «взвешенным» голосованием обычно требуется собрать квалифицированное большинство голосов. Ниццким договором было внесено уточнение, что квалифицированное большинство должно составлять не менее 258 голосов, поданных от 2/3 государств-членов, а также представлять по меньшей мере 62 % населения Евросоюза.

Европейская комиссия. Этот орган играет одну из ключевых ролей в формировании политического курса сообществ и Союза. Комиссия обеспечивает осуществление учредительных договоров и других нормативно-правовых актов ЕС, дает рекомендации по вопросам, составляющим предмет учредительных договоров, обладает распорядительной властью, осуществляемой с помощью Европейской публичной службы, обеспечивает исполнение решений, возлагаемых на нее Советом. К компетенции Комиссии отнесены право законодательной инициативы в рамках первой опоры, составление и исполнению бюджета. Фактически в руках Комиссии находятся рычаги оперативного управления повседневными делами сообществ. Комиссия также выступает в качестве представителя сообществ в отношениях с третьими странами.

Статус Комиссии имеет много общего с правительством нацио­нального государства, однако есть и существенные отличия: к ним относятся прежде всего объем полномочий и порядок формирования Комиссии. В отличие от национального правительства Комиссия не является носителем исполнительной власти. Члены Комиссии назначаются национальными правительствами, как правило, из числа бывших министров и других высокопоставленных лиц с соответствующим опытом, председатель — по соглашению между всеми членами. Кроме того, кандидатура председателя, а также общий состав Комиссии требуют одобрения со стороны Европарламента. Формально члены Комиссии (комиссары) независимы от своих правительств, хотя возможность их назначения на новый срок определяется именно последними. Состав Комиссии формируется сроком на пять лет, но может уйти в отставку досрочно. Такие прецеденты известны. Например, в 1999 г. Комиссия была вынуждена уйти в отставку по причине скандала, в ходе которого ряд ее членов был обвинен в финансовых злоупотреблениях и фаворитизме. В этом случае впервые в истории ЕС был запущен механизм принятия резолюции порицания Европарламентом (до голосования дело не дошло), предусмотренный институтом парламентской ответственности Комиссии.

Несмотря на то что Комиссия является коллегиальным органом, большую роль в ее функционировании играет председатель. Он устанавливает политические ориентиры деятельности Комиссии, распределяет обязанности между комиссарами, непосредственно руководит аппаратом и важнейшими службами Комиссии, по должности входит в состав Европейского совета. Полномочия по отдельным вопросам члены Комиссии могут делегировать ведомствам, находящимся в их подчинении.

Поскольку каждый комиссар возглавляет определенное направление деятельности Комиссии, число ее членов не может быть очень большим. С 1995 г., когда было принято решение о расширении ЕС до 15 членов, в состав Комиссии входили 20 членов: по два комиссара от Великобритании, Германии, Франции, Испании и Италии, по одному от остальных государств-членов. В связи с новым расширением ЕС на повестку дня вновь встал вопрос об изменении структуры и порядка формирования Комиссии. Достигнутое по этому вопросу соглашение носило временный характер, что нашло свое отражение в формулировках Ниццкого договора: с 1 января 2005 г. в Комиссию должно войти по одному представителю от каждого государства, а после того, как в состав ЕС войдут все предполагаемые 27 государств, число членов Комиссии должно стать меньше числа государств-членов. Состав Комиссии должен подбираться на основе принципа равномерной ротации. Вопросы о точном числе членов Комиссии и порядке ротации были отнесены к компетенции Совета.

Так же, как и Совет, Европейская комиссия принимает различные виды решений. К числу обязательных к исполнению актов прямого действия относятся инструкции (регламенты), директивы носят рамочный характер. С помощью этих актов Комиссия осуществляет свои полномочия по реализации решений Совета. Комиссия может также давать рекомендации и принимать заключения. Рекомендации часто представляют собой изложение программы действий Комиссии по конкретному вопросу либо на определенный период. Кроме того, рекомендации могут содержать в себе изложение позиции Комиссии по вопросам, не входящим в компетенцию сообществ. В форму рекомендаций часто облекаются решения, принимаемые в рамках второй и третьей опор. Заключения могут носить как обязательный, так и консультативный характер. Принятие заключений, выражающих мнение Комиссии по обсуждаемым вопросам, предусмотрено самой законодательной процедурой, согласно которой Комиссия должна высказываться по проектам, обсуждаемым в Европарламенте и в Совете.

Консультативные комитеты. Согласно учредительным документам, Совету и Комиссии в осуществлении их функций оказывают помощь Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Эти органы имеют право давать рекомендации и заключения консультативного характера. В ряде случаев принятие решений требует обязательного наличия заключения одного из этих комитетов. Сам факт их создания отражает развитие демократической процедуры в сообществах, учитывающей положения новых социально-политических концепций. Создание Экономического и социального комитета (1957) было продиктовано популярной в послевоенной Европе концепцией социального партнерства. Комитет должен выражать интересы всех экономически и социально значимых групп населения государств-членов и комплектуется из представителей этих групп. Члены Комитета выбираются Советом из списков кандидатов, подготовленных национальными правительствами. На практике формирование Комитета сталкивается с определенными трудностями, вытекающими из отсутствия четких представлений о том, какие именно организации и социальные группы должны иметь в нем право представительства.

Создание Комитета регионов (1992) стало следствием роста в 1980-е гг. популярности концепции регионализации Европы. Комитет формируется из представителей регионов, входящих в состав государств-членов аналогично Экономическому и социальному комитету. Количество членов в обоих комитетах также определяется общими правилами. Их общее количество, согласно Ниццкому договору, почти равно сумме «взвешенных голосов» в Совете и составляет 344 члена для каждого комитета. Однако распределение квот между государ­ствами-членами несколько иное, нежели в Совете. Это объясняется использованием только одного показателя — численности населения — при расчете этих квот. Тем не менее нетрудно заметить, что они распределены не строго пропорционально численности населения. Ниццкий договор распределяет эти квоты следующим образом:

• Германия, Великобритания, Франция, Италия – по 24 члена;

• Испания, Польша — по 21 члену;

• Румыния — 15 членов;

• Нидерланды, Греция, Чехия, Бельгия, Венгрия, Португалия, Швеция, Австрия, Болгария — по 12 членов;

• Словакия, Дания, Финляндия, Ирландия, Литва — по 9 членов;

• Латвия, Эстония, Словения — по 7 членов;

• Кипр, Люксембург — по 6 членов;

• Мальта — 5 членов.

Помимо описанных двух важнейших консультативных комитетов в системе сообществ и Евросоюза функционирует большое число различных вспомогательных и консультативных органов на временной и постоянной основе. Например, с 2004 г. начал функционировать предусмотренный Амстердамским договором институт Европейского уполномоченного по защите данных.

Европарламент. Первоначально Парламентская ассамблея сообществ представляла собой собрание официальных представителей государств-членов и в этом отношении не отличалась от аналогичных органов, действующих в рамках международных организаций. Однако впоследствии характер этого органа изменился. В 1976 г. было принято решение об избрании депутатов Европарламента путем всеобщих выборов. В результате с 1979 г. Европейский парламент является выборным представительным органом, призванным выражать интересы не государств-членов, а их народов. Соответ­ствующая формулировка нашла свое отражение и в учредительных договорах. В отличие от многих национальных представительных учреждений Европарламент является однопалатным органом. Выборы в Европарламент проводятся каждые пять лет во всех государ­ствах-членах. До принятия единого избирательного закона выборы проводятся в соответствии с национальными законодательствами. Активным и пассивным избирательными правами обладают все граждане Евросоюза, т. е. граждане любого из государств-членов. Причем осуществлять свои избирательные права они могут на территории любого из государств-членов, а не только того, гражданами которого являются. Депутатские мандаты в Европарламенте распределяются между государ­ствами-членами в соответствии с заранее установленными квотами. В Евросоюзе, состоявшем из 15 членов, они были следующими:

• ФРГ, Франция, Италия и Великобритания — по 87 мандатов;

• Испания — 64 мандата;

• Нидерланды — 31 мандат;

• Бельгия, Греция, Португалия — по 25 мандатов;

• Швеция — 22 мандата;

• Австрия — 21 мандат;

• Дания и Финляндия — по 16 мандатов;

• Ирландия — 15 мандатов;

• Люксембург — 6 мандатов.

После объединения ГДР и ФРГ и создания единой Германии ее квота в Европарламенте составила 99 мандатов.

В связи с расширением Евросоюза, запланированным Ниццким договором, возникла необходимость пересмотреть эти квоты, чтобы не допустить разбухания Европарламента. Амстердамским договором лимит численности Европарламента устанавливался в 700 мандатов, но в результате он был превышен и составил 732 мандата. При этом квоты всех прежних членов Евросоюза были уменьшены, исключение составили только Германия и Люксембург, сохранившие прежнее количество мандатов. Между остальными членами Ниццкий договор закрепил следующее распределение мандатов:

• Великобритания, Франция, Италия — по 72 мандата;

• Испания, Польша — по 50 мандатов;

• Румыния — 33 мандата;

• Нидерланды — 25 мандатов;

• Греция, Бельгия, Португалия — по 22 мандата;

• Чехия, Венгрия — по 20 мандатов;

• Швеция — 18 мандатов;

• Болгария, Австрия — по 17 мандатов;

• Словакия, Дания, Финляндия — по 13 мандатов;

• Ирландия, Литва — по 12 мандатов;

• Латвия — 8 мандатов;

• Словения — 7 мандатов;

• Эстония, Кипр — по 6 мандатов;

• Мальта — 5 мандатов.

Статус депутата Европарламента несовместим с членством в на­циональном правительстве, а также занятием должностей в ряде структур ЕС. Главной резиденцией Европарламента является г. Страсбург (Франция), внеочередные сессии и заседания комиссий проходят в Брюсселе, секретариат и некоторые другие службы находятся в Люксембурге. В результате такого размещения депутатам приходится почти непрерывно разъезжать между этими тремя пунктами, на что расходуется много времени и бюджетных средств.

Порядок работы и внутренняя структура Европарламента опре­деляются его регламентом. Руководит работой Европарламента председатель, избираемый на половину срока легислатуры (2,5 года). Ему помогает Бюро парламента, состоящее из 14 вице-председателей и пяти квесторов. Формально Европарламент не является постоянно дей­ствующим органом и должен собираться на ежегодные сессии, каждая из которых начинается во второй вторник марта и продолжается 1–2 недели. Однако на практике работа депутатов в парламентских комитетах и комиссиях, участие во внеочередных сессиях растягивается почти на весь календарный год.

Регламент Европарламента предусматривает возможность образования фракций. Однако с целью углубления интеграции фракции создаются не по национальному, а по наднациональному принципу. Группы депутатов, представляющих национальные партии со схожими политическими установками, могут создавать фракции. Но каждая фракция должна быть составлена из представителей более чем одного государства. Чем больше государств представлено во фракции, тем меньше требуемое для образования фракции минимальное число депутатов. В июне 2004 г. выборы в Европарламент прошли во всех 25 странах расширившегося Евросоюза. Получившие депутатские мандаты члены политических партий и независимые депутаты образовали семь фракций. Европейская народная партия и Европейские демократы (264 чел.) объединяет представителей партий христианско-демократической ориентации. Это крупнейшая фракция в Европарламенте с июля 1999 г. Вторая по численности социалистическая фракция (200 чел.) состоит из представителей социалистических и рабочих партий 23 государств-членов. В третий по численности Союз либералов и демократов за Европу вошли члены партий соответствующей ориентации. Фракция «Зеленые — Европейский Свободный Союз» защищает интересы экологического движения и так называемых регионалистов — партий, представляющих нации, не имеющие собственной государственности (шотландцы, валлийцы, каталонцы, русское население Латвии). Конфедеративная группа Европейской объединенной левой и Левых зеленых Севера включает 41 депутата из 13 стран. В основном это члены партий левосоциалистической и коммунистиче­ской ориентации. Фракция «Независимость — Демократия» состоит из 29 депутатов из 9 стран, воспринимающих современные тенденции развития ЕС с той или иной долей скептицизма: среди них есть и противники централизации в Евросоюзе и даже поборники выхода своих стран из Союза и сообществ (Британская партия независимости). Их прямыми оппо­нентами являются члены фракции «Союз за Европу наций».

Порядок формирования Европарламента сближает его с представительными институтами европейских государств, но объем его полномочий существенно уже. Несмотря на неуклонное расширение компетенции Европарламента, наблюдаемое на протяжении истории Союза и сообществ, он продолжает оставаться преимущест­венно консультативным органом. Отчасти этим обстоятельством объясняется недоверие рядовых европейцев к руководящим структурам ЕС («мы не знаем, кто на самом деле принимает решения») и их низкая активность на евровыборах. Отмеченная тенденция расширения компетенции Европарламента обусловила историче­ски сложившуюся множественность процедур принятия решений в законодательном процессе. В настоящее время применяются следующие процедуры:

• процедура совместного принятия решений. Применяется в отношении широкого круга вопросов, прежде всего социального характера, и делит полномочия по принятию решения в равной степени между Европарламентом и Советом;

• консультативная процедура. Применяется в отношении экономической политики, некоторых социальных вопросов, политики в рамках третьей опоры. Согласно учредительным договорам одобрение законопроекта Советом или Комиссией требует наличия мнения Европарламента по этим вопросам;

• процедура взаимодействия. Применяется в отношении узкого круга вопросов и предоставляет Европарламенту право вносить по­правки в законопроекты, предлагаемые Комиссией;

• процедура согласия. Применяется при рассмотрении вопросов, требующих единогласного решения, а также при заключении важных международных договоров;

• законодательная инициатива. В полной мере она принадлежит не парламенту, а Комиссии, однако Маастрихтский договор предоставил Европарламенту право ходатайствовать перед Комиссией о выдвижении законопроекта.

Помимо участия в законодательном процессе, Европарламент наделен также бюджетными, контрольными и внешнеполитическими полномочиями. Бюджетные полномочия Европарламента значительно уже таковых у национальных представительных учреждений. Фактически Европарламент может принять либо отклонить составленный Комиссией бюджет в целом. Поправки могут предлагаться лишь к некоторым его статьям и носят рекомендательный характер. В рамках контрольных полномочий парламент направляет устные и письменные вопросы Комиссии и Совету, заслушивает ежегодные отчетные доклады их руководителей. Кроме того, Европарламент имеет право принимать и рассматривать индивидуальные или коллективные петиции граждан, а также назначает европейского уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Внешнеполитические полномочия парламента на практике сводятся к обсуждению внешнеполитических вопросов, поскольку правом ратификации международных соглашений Европарламент не обладает. Участие Европарламента в принятии внешнеполитических решений ограничивается кругом вопросов, которые должны решаться в рамках процедуры согласия.

Судебная система. Центральным органом судебной системы сообществ является Суд ЕС. Это важнейший институт ЕС неполитического характера. Несмотря на то что учредительные акты относят Суд ЕС к институтам не только сообществ, но и Союза, его юрисдикция на практике распространяется только на сферы, относящиеся к первой опоре. На вторую и третью опоры право сообществ не распространяется (имеются несколько исключений). В 1988 г. при Суде ЕС был создан Суд первой инстанции, призванный разгрузить Суд ЕС. Решения Суда первой инстанции могут быть обжалованы в Суд ЕС. Решения Суда ЕС являются окончательными и обжалованью не подлежат.

С самого начала своего существования суд взял курс на утверждение примата европейского права над национальным. Этот принцип проводится практически во всех его решениях. На практике суд сообществ, часто выступая в качестве арбитра в спорах между государствами-членами и институтами ЕС, стал одним из самых независимых наднациональных институтов, решения которого в большинстве случаев исполняются не только физическими и юридическими лицами, но и государствами-членами ЕС.

Все государства-члены ЕС назначают в Суд ЕС по одному судье сроком на шесть лет. Каждые три года состав суда обновляется наполовину. Вступая в должность, каждый судья приносит устную присягу и подписывает заявление о добросовестном исполнении своих обязанностей. Аналогичным образом назначаются генеральные адвокаты суда, готовящие дела к слушаниям, а также судьи суда первой инстанции. Слушания в суде могут проводиться на любом из официальных языков ЕС, однако обсуждение и вынесение решений происходит только на французском языке без помощи вспомогательного персонала. Соответственно, знание этого языка является непременным требованием для занятия судейского кресла. Все заседания Суда ЕС носят закрытый характер, их подробности не могут разглашаться. Решения выносятся от имени суда в целом. Дела могут рассматриваться пленумом или Палатами, количество и численность которых меняется. Большую роль в работе суда играют его председатель, избираемый самими судьями, а также грефье — постоянный секретарь, руководящий ведением документации и вспомогательными службами.

Счетная палата. Расширение и углубление европейской интеграции потребовало создания не только руководящих органов, но и специализированных институтов, а также консультативных органов. Экономический и территориальный рост сообществ по­ставил на повестку дня проблему усиления финансового контроля. Ее решением стало создание в 1975 г. Счетной палаты — единого органа финансового контроля, заменившего несколько прежних. В состав Счетной палаты входит по одному представителю от каждого государства-члена. Ее задачи заключаются в изучении всех счетов сообществ, а также счетов агентств и фондов, созданных с их участием. Счетная палата работает в сотрудничестве с аналогичными национальными контрольными ведомствами. Несмотря на узкоспециализированный характер этого органа, учредительный договор относит его к числу основных институтов, обеспечивающих функционирование ЕС.

Органы Европейского валютного союза. В частности, формирование Экономического и валютного союза потребовало создания особой системы институтов, ядро которой в настоящее время составляют Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк. Они играют важную роль в дальнейшем развитии сообществ: Совет управляющих Европейского центрального банка определяет валютную политику ЕС, а его дирекция обеспечивает реализацию этой политики. В ведении Европейского центрального банка находится также выпуск европейской валюты (евро).

Европейская публичная служба. Широкий круг задач, входящих в компетенцию сообществ, потребовал создания одновременно с сообществами административного аппарата и различных специальных служб, количество и численность штатов которых с течением времени неуклонно возрастали. Первоначально каждое из трех сообществ имело свой собственный аппарат. Подписание в 1965 г. Договора о слиянии высших руководящих органов сообществ повлекло за собой объединение их аппаратов. Принятый Советом в 1968 г. статут служащих ЕС закрепил создание единой Европейской публичной службы, определил статус, права и обязанности служащих, порядок замещения должностей и т. п. Этот документ, в который впослед­ствии вносились многочисленные поправки и дополнения, является основным нормативно-правовым актом, регулирующим функционирование Европейской публичной службы. Все штатные должности подразделяются на четыре категории, а те в свою очередь — на разряды. Зарплаты служащих часто более высокие, чем на аналогичных должностях в своих странах и зависят от присвоения соответствующего разряда, а также выслуги лет. Служащие обладают обширными социальными гарантиями (пособия, пенсии, медицинская страховка и пр.). Этими обстоятельствами в значительной степени определяется престижность Европейской публичной службы.

Все должности, за исключением высших (руководители высшего звена) и низших (разнорабочие) разрядов, замещаются на конкурсной основе. Конкурс проводится в два этапа: на первом рассматриваются документы соискателей, число которых иногда достигает нескольких тысяч на одно место, на втором сдается квалификационный экзамен. В Европейской публичной службе широко применяется принцип позитивной дискриминации: ряд мест в административных структурах резервируется для женщин, инвалидов и др. В отличие от руководящих органов сообществ и Союза здесь официально не действует система национальных квот при распределении должностей. Однако на практике каждое государство-член представлено в административном аппарате своими гражданами, поскольку никто лучше них не знаком с национальной спецификой своей страны. Сложность процедуры назначения на должности, а также престижность Европейской публичной службы во многом обусловили такую ситуацию, когда трудовые споры составляют значительную долю дел, рассматриваемых судебными органами ЕС.

---