Государственное управление зарубежных стран

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

ПАРЛАМЕНТ

ПРЕЗИДЕНТ

ПРАВИТЕЛЬСТВО

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

ВЫВОДЫ

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

Италия относится к числу стран, в которых распространилась романская правовая система. Италия считается родиной римского права, основы которого были разработаны в Римском государстве и впоследствии составили фундамент романской правовой системы. Однако исторически сложилось так, что уже разработанную правовую систему Италии пришлось заимствовать у другого государства. В эпоху Средневековья Италия, как и вся Европа, переживала период политической раздробленности, когда Апеннинский полуостров оказался расколотым на целый ряд небольших государств, отличавшихся друг от друга и формой правления, и принципами государственного устройства. Среди них были республики (Венеция), монархии (Королевство обеих Сицилий), теократия (Папское государство). Но если на большей части территории Европы в Новое время сложились национальные государства, то Италия оставалась раздробленной вплоть до второй половины XIX в. Это обстоятельство отрицательно сказывалось на политическом развитии страны. Поэтому, как бы желая наверстать упущенное, при строительстве собственного национального государства итальянцы взяли в качестве эталона французский опыт. Франция считалась тогда наиболее передовой с политической точки зрения страной. Кроме того, Францию и Италию связывала географическая и историческая близость, а французская система государственного управления вполне могла быть адаптирована к итальянским условиям.

Италию Нового времени отличает большая стабильность консти­туционных институтов. За всю свою историю итальянское государство знало всего две конституции: Альбертинский статут и ныне действующую Конституцию 1947 г., причем первый оставался в силе почти сто лет. Причина такого долголетия кроется в большой гибко­сти Альбертинского статута, устанавливавшего лишь самые общие нормы, оставляя законодателям большое пространство для маневра. Кроме того, все поправки к Конституции вводились конституционными законами, для принятия которых было достаточно простого большинства голосов. Поэтому Альбертинская конституция продолжала действовать даже во времена фашистской диктатуры. Смена Конституции в связи с падением режима Муссолини была вызвана необходимостью закрепить изменение формы правления и желанием конституционно подтвердить незыблемость республики и демократических институтов, а также предотвратить возможность реставрации фашизма. Новая Конституция оказалась весьма удачной: об этом свидетельствует тот факт, что за первые полвека ее существования в нее было внесено всего 10 поправок.

Государственное право Италии отличается наличием конституционных законов, действующих наравне с Конституцией, поэтому юридическая Конституция страны включает в себя наряду с текстом Конституции и тексты этих законов. Конституционными законами вносятся поправки к Основному закону, утверждаются статуты автономных областей и вносятся изменения в них, учреждаются новые области, принимается решение о создании комиссии по пересмотру Конституции. Для принятия конституционных законов существует особый порядок. Парламент рассматривает их дважды с промежутком, который составляет не менее трех месяцев, а при повторном голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством членов каждой Палаты. При несоблюдении этого условия конституционный закон выносится на референдум.

Италия — страна с многопартийной политической системой. Применение пропорциональной системы, господствовавшей до 1993 г., при распределении депутатских мандатов на парламентских выборах вело к широкому представительству многих партий в обеих Палатах парламента. Однако ни одна из них не могла собрать необходимого для формирования однопартийного правительства большинства голосов, а две крупнейшие партии — христианские демократы и коммунисты — никогда не объединялись в коалицию. В результате одной из серьезнейших проблем итальянского государства стала правительственная нестабильность: за период с 1946 по 2000 г. в стране сменилось более 50 правительств. Путь к решению проблемы стабильности правительства открылся лишь в связи с реформой избирательной системы в 1993 г.

Большую роль в политическом развитии страны и принятии политических решений играют тайные общества и организованная преступность. Первые мафиозные структуры появились в по­следней трети XIX в. на Сицилии, где дефицит законодательной и исполнительной власти в условиях экономической отсталости и большой роли традиционных институтов был восполнен созданием неформальных объединений на клановой основе, контролировавших экономические и политические процессы в зоне своего влияния. Со временем влияние мафии вышло за пределы не только Сицилии, но и Италии, а противостояние государству сменилось тенденцией к проникновению в его структуры. В 1980–1990-е годы страну по­трясло несколько громких скандалов, раскрывавших связь с мафией высокопоставленных должностных лиц. Судебному преследованию подвергались даже экс-премьер-министры Б. Кракси и Дж. Андреотти.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

Альбертинский статут — первая Конституция на Апеннинах. Конституционная история Италии начинается еще до образования единого Итальянского государства. 4 марта 1848 г. сардинский король Карл-Альберт октроировал в своем государстве Конституцию, получившую позже по его имени название Альбертинского статута. В ходе революции 1848 г. конституции получили и другие итальянские государства — Тоскана, Королевство обеих Сицилий, Папское государство. Однако на смену революции пришла Реставрация, отменившая конституции в этих государствах. Единственной конституционной монархией в итальянских землях осталось Сардинское королевство, включавшее тогда территорию Пьемонта, Савойю, Ниццу и остров Сардиния. Наиболее экономически и политически развитой частью королевства был Пьемонт. Именно Пьемонт стал ядром итальян­ского Рисорджименто (букв. «возрождение») — объединения страны, происходившего в 1850–1860-е годы.

Альбертинский статут, созданный по образцу французской Хартии 1830 г., отвечал запросам пьемонтской знати, желавшей чув­ствовать свою причастность к управлению государством, но на самом деле все три ветви власти оставались в руках короля. Конституция создавала двухпалатный парламент, рассматривавший законопроекты, но ни один из них не становился законом без одобрения короля. Королю принадлежала исполнительная власть: министры были ответственны только перед королем. Высшей судебной инстанцией также оставался монарх, он назначал судей, вершивших закон от его имени. Парламент состоял из Палаты представителей и Сената. В нижнюю Палату входили 204 депутата, избираемые по одномандатным округам. Избирательное право было весьма ограниченным. Согласно избирательному закону, разработанному в 1848 г. комиссией во главе с известным либералом Ч. Бальбо, активным избирательным правом обладали только мужчины, достигшие 25 лет, умеющие читать и писать и платившие налоги в размере 40 лир. Избирательное право предоставлялось также магистратам, профессорам, государ­ственным служащим. Избираться в Палату представителей могли граждане не моложе 30 лет, обладавшие всеми гражданскими и политическими правами. Бикамерализм альбертинского парламента отвечал принципу раздельного представительства сословий: нижняя Палата представляла народ, а верхняя — привилегированные сословия. Сенат назначался королем, но не произвольно, а в соответствии с требованиями Конституции. Сенаторы должны были быть не моложе 40 лет и принадлежать к среде знати либо платить 3000 лир налогов со своих доходов или имущества. Это открывало дорогу в Сенат и буржуазии. Формально Альбертинская конституция просуществовала почти сто лет — вплоть до принятия ныне действующей Конституции 1947 г., а рассмотренное избирательное законодательство действовало до 1882 г.

Объединение Италии. Упрочение представительных институтов (1848–1870). Несмотря на поражение революции 1848 г., в итальянских государствах ширилось движение Рисорджименто — движение за возрождение единого итальянского государства. Существовали различные по степени радикализма концепции объединения страны, но, в конце концов, бесспорным гегемоном объединительного процесса стало Сардинское королевство. В решающую фазу объединительное движение вступило в 1859 г., когда в результате войны с Австрией к Сардинии была присоединена Ломбардия. В 1860 г. большинство итальянских земель составляли уже единое государство, вне которого оставались лишь Рим и Венеция. В 1861 г. было образовано Итальянское королевство, первым королем которого стал представитель Савойской династии сардинский король Виктор Эммануил II (1849–1878), а столица государства была перенесена из Турина во Флоренцию. Первым премьер-министром молодого государства стал граф К. де Кавур, который по мере присоединения к королевству новых территорий распространял на них действие сардинских законов. В 1866 г. в состав Италии вошла Венеция, в 1870 г. Итальянское королевство наконец получило Рим, ставший его столицей, а Альбертинский статут был распространен на территорию всей страны. При создании системы государственного управления нового государства за образец была взята Франция: Италия стала унитарным государ­ством с централизованным управлением. С вековой политической раздробленностью покончило новое административное деление страны на провинции.

Альбертинский статут заложил основы представительных институтов в стране. В последующие десятилетия они продолжали развиваться, сначала в пределах Сардинского королевства, а потом и всей Италии. В 1859 г., во время второй войны за объединение Италии правительство Раттацци внесло в него некоторые изменения, не затронувшие, впрочем, сути. Но поступившее еще во время первой войны за объединение предложение генерала А. Ла Марморы о предоставлении избирательного права всем лицам, состоящим на государственной службе, не получило должной поддержки. В 1861 г. был создан общеитальянский парламент: основу его составил парламент Сардинского королевства, который Кавур пополнил депутатами от вновь присоединенных областей. В 1867 г. С. Морелли предложил предоставить избирательное право женщинам, но это предложение не было даже допущено к обсуждению. В 1868 г. Б. Кайроли при поддержке 83 депутатов предложил распространить избирательное право на жителей итальянских земель, формально еще не присоединенных к королевству. Вскоре парламент принял соответствующий закон. Таким образом, сформировавшаяся избирательная система до 1882 г. кардинальных изменений не претерпела, а избирательными правами обладало всего лишь 2 % населения страны.

На пути ко всеобщему избирательному праву (1870–1912). К 1878 г. отдельные предложения по расширению электората сложились в проект избирательной реформы, представленный Б. Кайроли. 22 января 1882 г. парламентом был принят закон об изменении избирательного законодательства. Согласно этому закону возрастной, образовательный и имущественный цензы были снижены: пассивное избирательное право предоставлялось всем совершеннолетним мужчинам, имеющим элементарное начальное образование; имущественный ценз снижался вдвое. Эти преобразования позволили увеличить электорат до 7 % населения. Одновременно была реформирована и система избирательных округов: одномандатные округа были заменены на многомандатные на основе областей. Однако последнее нововведение не принесло ожидаемых плодов и в 1891 г. старая система одномандатных округов была восстановлена. Избирательная реформа 1882 г. была, по выражению Б. Кайроли, «делом чести» для итальянских парламентариев, среди которых находились и сторонники всеобщего избирательного права (например, известный борец за объединение Италии Дж. Гарибальди), но последние пока находились в абсолютном меньшинстве.

Всеобщее избирательное право (1912–1922). Закон № 666 от 30 июня 1912 г. ввел в Италии всеобщее избирательное право для мужчин. Активное избирательное право предоставлялось всем гражданам мужского пола старше 30 лет без цензовых ограничений. Одновременно оставалось в силе цензовое избирательное право для совершеннолетних мужчин моложе 30 лет; им также обладали лица, имевшие образование или отслужившие в армии. Таким образом, электорат расширился до 23,2 % населения страны, однако почти 30 % избирателей были неграмотными. Тогда же было проведено поименное голосование по вопросу о предоставлении избирательного права женщинам и подавляющее число депутатов проголосовало против. В конце Первой мировой войны, в которой Италия также принимала участие, законом № 1985 от 16 декабря 1918 г. избирательное право было предоставлено всем мужчинам, достигшим 21 года, а отслужившим в действующей армии — без ограничений возраста.

По окончании войны все более популярной в стране становилась идея реформы избирательной системы. Ее главными проводниками были католики и социалисты, чьи партии выражали интересы тех слоев населения, на которые легло основное бремя войны. Лидеры этих партий считали, что система выборов по одномандатным округам недостаточно широко выражает интересы итальянских трудящихся, и потому настаивали на введении пропорциональной системы. Законом № 1401 от 15 августа 1919 г. после соответствующего решения парламента идея о введении пропорциональной системы была реализована. Избирательные округа формировались на основе провинций, но с учетом количества проживающего в них населения. От каждого округа должны были избираться не менее 10 депутатов.

Фашистская диктатура: создание корпоративного государства (1922–1946). Введения всеобщего избирательного права оказалось недостаточно для стабилизации экономической и социальной обстановки в послевоенной Италии: партии и правительство не могли обеспечить четкое функционирование государственной системы, а граждан — работой и пищей. В этих условиях широкую поддержку населения получила оформившаяся в 1921 г. фашистская партия, вождем которой стал бывший социал-демократ Б. Муссолини: в нем итальянцы видели сильного политика, способного навести порядок в экономике и политике. Партия быстро набирала вес и уже 27–28 октября 1922 г. фашисты позволили себе демонстрацию силы — знаменитый «поход на Рим». После этого король Виктор Эммануил III назначил дуче Муссолини премьер-министром. Реформы не заставили себя долго ждать.

Муссолини начал с того, что провел реформу избирательной системы, чтобы сформировать лояльный парламент (на выборах 1921 г. фашистам досталось всего 35 депутатских мандатов). В 1923 г. ему удалось добиться принятия нового избирательного закона. Согласно этому закону 2/3 депутатских мандатов отдавалось общенациональному списку той партии, которая собирала относительное большинство голосов избирателей. Оставшаяся 1/3 мандатов распределялась между остальными партиями по избирательным округам по пропорциональной системе. С этого времени итальянский государственно-политический режим эволюционировал в сторону авторитарного, а затем и тоталитарного. В 1925 г. Муссолини сформировал однопартийное правительство, а в ноябре 1926 г. были приняты чрезвычайные законы, считающиеся началом установления в стране фашистской диктатуры.

В Италии начались преобразования, имевшие целью строительство корпоративного государства, в соответствии с программой, принятой Большим фашистским советом в 1927 г. Целью программы провозглашалось построение государства социального мира, основанного на сотрудничестве классов. Это сотрудничество должно было осуществляться через систему корпораций — объединений предпринимателей и трудящихся, создававшихся по отраслевому принципу. Головной организацией в системе корпораций, включавшей общенациональные конфедерации трудящихся и работодателей, был Национальный совет корпораций. Все эти организации находились под полным контролем фашистов, прочие ассоциации предпринимателей и профсоюзы ликвидировались. Система корпораций рассматривалась как ядро государства и на нее возлагались определенные социальные функции. В 1926 г. было учреждено Мини­стерство по делам корпораций, которое возглавил лично Муссолини. Данное министерство вобрало в себя функции прежних министерств труда, промышленности и сельского хозяйства. Пост министра корпораций дуче совмещал с рядом других: премьер-министра, министра внутренних дел, министра иностранных дел, в его руках также находились три военных министерства. Ответственность правительства перед парламентом больше не имела места, а также смысла, по­скольку парламент был целиком под контролем фашистской партии. Формально кабинет министров нес ответственность только перед королем. Окончательно система корпораций оформилась уже после провозглашения Италии империей 9 мая 1930 г.

В начале 1928 г. в парламент был представлен законопроект о введении новой избирательной системы, отвергающей принцип народного суверенитета и сводящей на «нет» весь накопленный опыт политического представительства в стране. Ключевой фигурой всей системы государственного управления становился глава правитель­ства. Проект, вскоре принятый парламентом без обсуждения, сводил парламентские выборы к одобрению общенационального списка из 400 кандидатов. Представление альтернативного списка преду­сматривалось только в случае неодобрения первого. Составлением списка занимался Большой фашистский совет — высший орган правящей партии, председателем которого был Муссолини. Поскольку оппозиционные партии были запрещены, то выборы окончательно превратились в фарс. К моменту принятия этого закона костяк корпоративной системы был уже заложен, и именно корпорациям давалось право выдвигать кандидатов в общенациональный список по определенным квотам. Квоты распределялись в соответствии с числом занятых в данной отрасли. Наибольшую квоту — 24 % — имел сельскохозяйственный сектор, внутри которого она поровну делилась между Конфедерацией сельских хозяев и Конфедерацией рабочих и служащих сельского хозяйства. Аналогичным образом по 10 % имели Конфедерация промышленников и Конфедерация рабочих и служащих промышленности, по 6 % — Конфедерация коммерсантов и Конфедерация рабочих и служащих торговли, 10 % выделялось на морской и воздушный транспорт, 8 % — на сухопутный и каботажный транспорт, по 3 % получали владельцы банков и банковские служащие, 20 % имела Конфедерация лиц свободных профессий и артистов. Данная система несла в себе хотя бы некоторую видимость народного представительства, но со временем режим отказался и от нее. В 1939 г. Палата представителей была упразднена и заменена Палатой фаши и корпораций, членами которой становились лица, занимавшие определенные должности в коллегиальных органах системы партийно-государственного управления. Вместе с тем заслугой Муссолини можно назвать урегулирование отношений с Церковью, поскольку длившийся с 1870 г. конфликт между католической Церковью и государством негативно сказывался на социальном развитии страны с преимущественно католическим населением. В 1929 г. между папой Пием XI и правительством Италии были заключены так называемые Латеранские соглашения, согласно которым соз­давалось Папское государство Ватикан, католицизм признавался государственной религией Италии, папе итальянским государством выделялись значительные финансовые средства. В обмен на это папа признавал итальянское государство и отказывался от участия в его политической жизни.

Решающую роль в судьбе фашистского режима в Италии сыграла Вторая мировая война, в которую Италия вступила на стороне Германии и Японии. Из трех держав, составивших ядро блока, Италия потерпела поражение первой: уже летом 1943 г. после высадки англо-американских войск на Сицилии правительство Муссолини пало, а сам он по приказу короля был арестован. Вскоре, однако, дуче был освобожден немецкими солдатами и по распоряжению А. Гитлера сформировал новое правительство на контролируемой немцами территории Северной Италии. Это было марионеточное образование, целиком зависевшее от Германии. Но дни режима были уже сочтены: он закончил свое существование в апреле 1945 г., когда Муссолини был расстрелян партизанами.

Ко времени окончания Второй мировой войны политическая ситуация в Италии коренным образом изменилась. Активно действовавшее во время оккупации движение Сопротивления возродило запрещенные фашистским режимом политические партии, популярность которых быстро росла. Придя к власти, партии антифашистского блока взяли курс на демократизацию политических институтов и коренную перестройку системы государственного управления. Еще в период частичной оккупации Италии немецкими войсками на ее освобожденной части правительство И. Бономи законодательным декретом предоставило избирательное право женщинам. На референдуме 2 июня 1946 г., решавшем судьбу монархии в стране, женщины голосовали вместе с мужчинами. Большинство избирателей (54,3 %) высказалось за упразднение института монархии, и Италия была провозглашена республикой. В связи с необходимостью принятия новой Конституции одновременно были проведены выборы в Учредительное собрание.

Учредительное собрание и Конституция 1947 г. Выборы в Учредительное собрание проводились по 32 округам1 по пропорциональной системе, поэтому в нем был представлен весь спектр политических партий, а наибольшее число мест получили партии, участвовавшие в Сопротивлении. Законом предусматривалось, что Учредительное собрание завершит свою работу с принятием Конституции, но не позднее восьми месяцев после своего первого заседания. На самом же деле Учредительное собрание работало с июня 1946 г. до января 1948 г., а некоторые его комиссии — до апреля того же года. Срок работы Собрания неоднократно продлевался в связи с тем, что представители различных политических партий не могли прийти к согласию, в то время как ни одна из них не имела в Собрании абсолютного большинства2.

Для разработки текста Конституции была создана так называ­емая Комиссия семидесяти пяти под председательством М. Руини. Она была составлена пропорционально численности политических партий в Собрании. В состав Комиссии входили три подкомиссии, которым была поручена разработка важнейших разделов новой Конституции: о правах и обязанностях граждан, о конституционных основах государственного строя, об экономических и социальных отношениях. Составленный ими текст редактировался избранным из состава Комиссии «Комитетом восемнадцати», в который вошли представители всех политических групп. 4 марта 1947 г. в Собрании началось обсуждение проекта Конституции, продолжавшееся почти до конца года. В проект был внесен ряд изменений, наиболее суще­ственные из которых затрагивали полномочия и порядок избрания Сената. 22 декабря 1947 г. Учредительное собрание одобрило текст Конституции 214 голосами против 145. 27 декабря последовала промульгация Конституции временным главой государства Э. Де Никола, а 1 января 1948 г. она вступила в силу.

Конституция 1947 г. содержит целый ряд положений, которые не просто характеризуют ее как демократическую, но также выявляют социалистические ориентации ее создателей. Например, ст. 1 гласит: «Италия — демократическая республика, основывающая­ся на труде». Само по себе это положение не конкретизируется, поэтому юристы толкуют его по-разному. На самом же деле оно остается на уровне идеологической декларации, равно как и ст. 3, в качестве задачи республики называющая устранение «препятствий экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». Экономический раздел Конституции допускает наличие различных форм собственности: частной, государственной и корпоративной, оставляет возможность для проведения национализации предприятий, ограничивает землевладение, допускает вмешательство государства в экономику с целью планирования и контроля. Конституция не только не допускает реставрации монархии, в ней содержится положение, лишающее членов Савойской династии всех политических прав и изгоняющее их из страны. Подобные социалистические настроения становятся понятными, если учесть, что на выборах в Учредительное собрание коммунисты и социалисты получили почти 40 % голосов избирателей. Вместе с тем в некоторых вопросах им, в свою очередь, пришлось уступить. Это касается, например, отношений Церкви и государства: христианские демократы настояли на конституционном закреплении незыблемости Латеранских соглашений. Конституция сохранила двухпалатный парламент с сильной верхней Палатой, но сенаторы теперь должны были избираться. Главой государства стал президент республики. Первым президентом стал видный политический деятель дофашистской эпохи Э. Де Никола.

Утверждение республики (1946–1988). После падения фашистского режима в стране было восстановлено всеобщее избирательное право, а когда была принята новая Конституция, прошли выборы в парламент. Палата представителей избиралась по партийным спискам из расчета один депутат на 80 тыс. жителей или округ, превышающий 40 тыс. Сенат избирался по областям из расчета один сенатор на 200 тыс. жителей или округ, превышающий 100 тыс. Кроме того, в состав Сената вошли 106 назначенных президентом экс-парламентариев, подвергавшихся преследованиям со стороны фашистского режима. Попытка реформы избирательной системы была предпринята в 1953 г., когда христианские демократы внесли в парламент проект закона о введении мажоритарной избирательной системы, согласно которому партия или блок, собравшие 50,01 % голосов избирателей, получали 2/3 депутатских мандатов. Перед голосованием по проекту парламент заседал три дня и три ночи, и в конце концов закон был принят. Но он так и остался на бумаге: ни одной партии собрать 50 % голосов не удалось.

В связи с тем, что Конституция предусматривает возможность государственного регулирования экономики, в послевоенной Италии продолжали действовать некоторые выполняющие эту функцию государственные структуры, созданные еще при фашизме. Например, в долгосрочном кредитовании промышленности важную роль продолжал играть государственный Институт промышленного развития (IRI), а нефтехимическая промышленность практически полностью контролировалась Государственным нефтепромышленным объединением (ENI). Надо отметить, что не все предусмотренные Конституцией государственные институты были сформированы и начали функционировать в отведенные сроки. Например, Конституционный суд и Высший совет магистратуры начали дей­ствовать на несколько лет позже положенного срока, создание системы област­ного самоуправления потребовало двух десятилетий, а институты народной инициативы и референдума стали реально действующими лишь в 1970-е гг.

В 1963 г. были внесены первые поправки в Конституцию: они коснулись порядка парламентских выборов и учреждения области Молизе. В 1967 г. был изменен ряд положений о Конституционном суде. Следующая серия поправок была связана с циклом реформ в области государственного управления, начавшихся в конце 1980-х гг.

Эпоха реформ (после 1988 г.). Проблема правительственной нестабильности, отсутствие четко обозначенных границ ответ­ственности парламента и правительства за политические решения, раскоординированность действий центральных и областных органов власти привели к тому, что с начала 1980-х гг. в стране все острее ощущалась необходимость реформ. Радикальные реформы в госаппарате Италии не проводились со времен создания единого итальянского государства: это обстоятельство свидетельствует о том, что заложенная тогда структура и принципы функционирования государственных органов как нельзя лучше подходили к итальянским условиям. Но после Второй мировой войны ситуация начала меняться и госаппарат работал все менее эффективно. Работа государственных органов в значительной степени тормозилась административной зарегулированностью: более 35 тыс. общегосударственных и областных актов существенно замедляли все административные процедуры. Дополнительным стимулом к реформе послужила острая потребность в сокращении дефицита бюджета и стремительно растущего государ­ственного долга. Было намечено несколько направлений реформы: разрегулирование административной сферы, реорганизация органов центрального правительства, смена принципов функционирования государственной службы, широкое внедрение информационных технологий в сферу государственного управления, изменение порядка финансирования государственного сектора.

В результате нескольких лет подготовительной работы в 1988 г. был принят первый закон, положивший начало реформам в области государственного управления. Он впервые после свержения монархии регламентировал деятельность правительства и организацию Президиума Совета министров, предоставил правительству ряд новых полномочий, упорядочил некоторые сложившиеся de facto практики. В 1990 г. был принят закон, упорядочивающий законодательство по вопросам местного (провинциального и коммунального) управления. Этим актом оптимизировались размеры местных самоуправляющихся единиц, пересматривалась система городского управления, каждой самоуправляющейся единице предписывалось иметь свой устав. В по­следующее десятилетие законодательство о местном управлении было модернизировано и расширено, а в 2000 г. сведено в единый кодекс. В 1993 г. была проведена реформа избирательной системы: пропорциональная система, плохо себя зарекомендовавшая в итальянских условиях, была заменена смешанной. В 1988–1999 гг. неоднократно вносились изменения в регламенты Палат парламента, с целью сделать работу этого представительного органа более эффективной, а также способствовать участию Италии в процессах европейской интеграции. Эти изменения расширили полномочия председателей Палат, ввели более жесткое нормирование времени, отводимого на выступления, ужесточили дисциплину, реформировали порядок проверки мандатов, внесли коррективы в некоторые формы парламентского контроля и др. На протяжении последнего десятилетия проводится также постепенное упрощение законодательства: часть административных процедур упраздняется, другие упрощаются, проводится кодификация законодательных актов. В результате, например, для регистрации предприятия теперь существует единая процедура, тогда как раньше заявителю требовалось пройти 43 инстанции.

В последнее время в связи с углублением европейской интеграции многим странам-членам Евросоюза пришлось модифицировать свои конституции, приводя их в соответствие с общеевропейскими нормами. Не избежала этой участи и Италия. Принятые в 1999–2001 гг. конституционные законы вносили в Конституцию поправки, каса­ющиеся следующих вопросов: расширения децентрализации и народного представительства во власти на областном уровне3, принципов судо­производства4, создания специального избирательного округа для проживающих за границей итальянцев5.

ПАРЛАМЕНТ

Итальянская государственная система предполагает скорее сбалансированность и взаимосвязь различных ветвей власти, нежели их глубокое разделение. Парламент является ключевым звеном системы, но не исчерпывает всех властных полномочий государства. С ним так или иначе связаны правительство, президент республики, Конституционный суд и Высший совет магистратуры. Сама же магистратура является автономным сословием, независимым от какой-либо другой ветви власти.

Итальянский парламент состоит из двух Палат — Палаты представителей (депутатов) и Сената. Напрашивающаяся классификация их как верхней и нижней в данном случае может быть чисто формальной, поскольку их компетенция и организация во многом совпадают. Порядок избрания парламента, его компетенция и полномочия, а также организация и порядок работы регулируются Конституцией и регламентами Палат, которые были приняты в 1971 г., а впоследствии в них неоднократно вносились поправки.

Парламентские выборы. Палата представителей состоит из 630 депутатов, 12 из которых избираются в заграничном избирательном округе. Из 20 областей 13 образуют единые избирательные округа; Пьемонт, Венето, Лацио, Кампанья и Сицилия делятся на два круга, а Ломбардия — на три. Особый статус имеют округа областей Валле д`Аоста и Трентино-Альто Адидже, функционирующие как одномандатные. Смешанная избирательная система была введена в Италии законом № 227 от 4 августа 1993 г., согласно которому пропорциональная избирательная система, господствовавшая на протяжении почти пяти послевоенных десятилетий, была потеснена мажоритарной. Новые изменения в избирательную систему были внесены избирательным законом 2005 г. Депутатские мандаты распределяются по округам в зависимости от численности проживающего в них населения на основе внутреннего избирательного коэффициента и правила наибольшего остатка. Участие в Палате представителей малых партий ограничивается 4 %-ным заградительным пунктом, для коалиций он с 2005 г. составляет 10 % при наличии хотя бы одного списка, превысившего 2 %. Выборы депутатов проводятся одновременно по всей стране всеобщим, прямым и тайным голосованием. Избирать депутатов в Палату представителей имеют право все совершеннолетние граждане6, участвовать в выборах сенаторов итальянцы могут, достигнув 25 лет. Обе Палаты избираются сроком на пять лет. Их полномочия могут быть продлены только в случае войны, что санкционируется специальным законом.

Согласно Конституции, Сенат избирается всеобщим голосованием на основе областей. Число избираемых сенаторов составляет 315, из них шесть избираются в заграничном избирательном округе. Каждая область должна иметь не менее семи сенаторов, исключение составляют области Валле д`Аоста, имеющая одного, и Молизе, имеющая двух сенаторов. Таким образом, эти две области, также как и Умбрия, Базиликата, Фриули-Венеция Джулия и Трентино-Альто Адидже имеют больше сенаторов, чем им полагалось бы при строго пропорциональном распределении мандатов. В остальном распределение мандатов между областями определяется численностью населения каждой из них. Заградительный пункт для партий составляет 8 %, для коалиций — 20 % при наличии хотя бы одного списка, превысившего 3 %. Помимо выборных, существуют так же категория пожизненных сенаторов (их может быть не более пяти), назначаемых президентским указом за особые заслуги перед Отечеством, и пожизненных сенаторов по праву, коими являются все бывшие президенты республики (они, впрочем, имеют право от этого отказаться).

Статус парламентариев. Согласно Конституции депутатами нижней Палаты парламента могут быть избраны полноправные граждане, достигшие 25 лет. Возрастной ценз для кандидатов в сенаторы — 40 лет. Нельзя одновременно состоять членом обеих Палат. Депутатами парламента не могут быть избраны члены Высшего совета магистратуры, члены областных советов, члены Конституционного суда. Прочие случаи неизбираемости и несовместимости не оговариваются Конституцией, а определяются специальным законом. Проверка исполнения этого закона, равно как и проверка полномочий парламентариев возложены на сами Палаты. Все члены парламента представляют нацию в целом и выполняют свои функции без императивного мандата. Конституция защищает парламентариев от преследований за выражение своего мнения, а также за позицию во время голосования. Для привлечения парламентария к уголовной ответственности требуется разрешение Палаты, его также нельзя арестовать или подвергнуть обыску, кроме случаев исполнения окончательного приговора или задержания на месте преступления. За исполнение своих функций парламентарии получают твердо установленное жалованье, а также суточные, компенсацию почтовых расходов и содержания своего штата. Отдельно оплачивается работа лиц, возглавляющих различные подразделения парламента. За систематическое отсутствие на заседаниях — а это один из факторов, снижающих эффективность работы парламента — к парламентариям могут применяться финансовые санкции. Государство осуществляет контроль над доходами парламентариев: существует особый порядок предоставления ими деклараций о своем недвижимом имуществе и получаемых вне парламентской деятельности доходах.

Организация работы парламента. Сессии итальянского парламента начинаются в первый непраздничный день февраля и октября. Существует возможность созыва Палат на чрезвычайную сессию по инициативе председателя Палаты, 1/3 ее членов или президента республики. Созыв на чрезвычайную сессию одной из Палат автоматически влечет за собой созыв и другой. Заседания парламента публичны, но по решению Палат могут проводиться и закрытые заседания. Решения Палат действительны при наличии большинства их членов и принимаются простым большинством голосов, кроме случаев, когда Конституция предусматривает квалифицированное большинство. Члены правительства могут — а при наличии запросов в их адрес обязаны — присутствовать на заседаниях Палат, даже если не являются их членами, и по их требованию им предоставляется слово.

Для оптимизации своей работы Палаты избирают председателя и президиум. Председатель Палаты депутатов, согласно ее регламенту, избирается на первом заседании легислатуры большинством в 2/3 голосов, начиная с третьего голосования достаточно простого большинства. Председатель представляет Палату и обеспе­чивает ее нормальное функционирование. Он также следит за исполнением всеми подразделениями Палаты регламента, разрешает вопросы, связанные с интерпретацией положений регламента, в том числе с помощью Комитета по регламенту, председателем которого он является. Председатель следит за порядком голосований и объявляет их результаты. Председатель Палаты организует ее работу, созывая Конференцию председателей парламентских групп, его голос является решающим при наличии спорных вопросов по программе и календарю работы Палаты. Кроме того, он председательствует на пленарных заседаниях и в органах, ответственных за обеспечение функционирования Палаты, назначает членов некоторых органов, обеспечивающих независимость парламента (джунта по регламенту, джунта по выборам, джунта по парламентскому иммунитету). Наконец, председатель Палаты координирует работу аппарата Палаты, возглавляемого подотчетным ему генеральным секретарем. Во время совместного заседания Палат председатель Палаты представителей становится председателем всего парламента.

Аналогичным образом избирается и председатель Сената. Между порядком избрания и полномочиями председателей Палат много общего, но имеются и некоторые отличия. На первом заседании Сената председательствует старейший по возрасту сенатор, голосование по выборам председателя проводится в один тур, для избрания необходимо собрать абсолютное большинство голосов. В случае равенства голосов преимущество получает старейший по возрасту. Полномочия председателя Сената внутри Палаты несколько уже, чем председателя Палаты представителей, зато помимо функций по регулированию работы Палаты на председателя Сената возлагаются обязанности президента республики в случае, если последний по какой-либо причине не может их исполнять.

Президиум Палаты депутатов возглавляется ее председателем и состоит:

• из четырех заместителей председателя, помогающих ему вести дела и замещающих его в случае отсутствия;

• трех квесторов;

• как минимум восьми членов Палаты в качестве секретарей, вместе с председателем следящих за порядком голосования7.

Президиум принимает ряд важных для правильного функционирования Палаты решений, из которых отметим следующие:

• издает документы о формировании парламентских групп и составе комиссий, о статусе депутатов;

• применяет санкции к нарушителям порядка и свободы прений;

• принимает решения о частичной компенсации политическим партиям расходов на избирательную кампанию;

• разрабатывает ежегодный бюджет Палаты, который затем обсуждается на пленарном заседании;

• назначает генерального секретаря и других руководителей аппарата Палаты.

Предварительная подготовка этих решений возложена на функционирующие в структуре президиума комитеты:

• по надзору за делопроизводством;

• по связям с общественностью и информации;

• по персоналу;

• по безопасности;

• по защите художественного и архитектурного наследия;

• по научно-техническим разработкам.

Особые полномочия возложены на входящую в состав президиума коллегию квесторов. Они несут коллегиальную ответственность за исправное функционирование аппарата Палаты, составляют ежегодный бюджет, который потом выносится на рассмотрение президиума, а затем и всей Палаты. Квесторы отвечают за материально-техническое обеспечение работы Палаты, руководят работой службы безопасно­сти, поскольку полиция не имеет полномочий в парламенте. В соответствии с указаниями председателя Палаты они следят за соблюдением протокола и порядка на заседаниях. Аналогичную структуру имеет и президиум Сената.

Аппарат Палаты возглавляется генеральным секретарем, подразделениями аппарата руководят четыре заместителя генерального секретаря. Большим влиянием в аппарате пользуется также редактор парламентских отчетов. В настоящее время штат аппарата Палаты насчитывает около 1900 человек, состоящих в 14 департаментах и девяти службах генерального секретариата. В апреле 2000 г. была проведена реформа аппарата Палаты представителей, затронувшая его структуру и полномочия руководителей подразделений.

Парламентские комитеты и комиссии. Каждая Палата создает определенное число постоянных и следственных комиссий, а также комитетов и джунт по различным направлениям деятельности Палаты. В Палате депутатов 14 постоянных комиссий, сфера их компетенции обозначена в регламенте. Комиссии формируются пропорционально партийному составу Палаты, парламентские группы соответствующим образом распределяют своих членов по комиссиям. Каждый депутат может быть членом только одной комиссии, за исключением случаев, когда он замещает депутата, назначенного министром или заместителем министра8. Каждая комиссия избирает свой президиум, состоящий из председателя, двух его заместителей и двух секретарей. Состав президиума может быть расширен, чтобы включить в него представителей всех парламентских групп. Постоянные комиссии могут создавать внутри себя подкомиссии, а также собираться на совместные заседания с другими комиссиями. На комиссии возложены законодательные (некоторые законы не выносятся на обсуждение всей Палаты), политико-ориентирующие, контрольные и исследовательские функции. На практике около 70 % всех законодательных актов принимаются комиссиями. Постоянными являются следующие комиссии:

• по конституционным вопросам, Президиуму Совета министров и внутренней политике;

• юридическая;

• по внешней политике и связям с Европейским сообществом;

• по обороне;

• по бюджету, казне и экономическому планированию;

• по финансам;

• по культуре, науке и образованию;

• по охране окружающей среды, территориальным вопросам и общественным работам;

• по транспорту, почте и телекоммуникациям;

• по промышленности, торговле и туризму;

• по государственному и частному предпринимательству;

• по социальным вопросам;

• по сельскому хозяйству;

• по общеевропейской политике.

Помимо постоянных регламенты Палат предусматривают возможность создания временных специальных комиссий. Они организуются для работы над конкретными законопроектами и формируются в таком же порядке, как и постоянные. Например, за время XIII легислатуры (1996–2001) было создано две специальные комиссии. В 1996–1999 гг. функционировала Специальная комиссия по разработке антикоррупционного законодательства. В 1997–1999 гг. работала Специальная комиссия по законодательству, высказавшая свое мнение по проблеме пересмотра некоторых норм и положений.

В отличие от комиссий джунты не занимаются законотворче­ством и не осуществляют контроля над правительством. На них возложены функции по обеспечению нормальной работы Палаты и ее независимости от других ветвей власти. Члены джунт назначаются председателем Палаты пропорционально партийному представительству. Джунта по выборам разрешает возникающие в процессе выборов спорные вопросы, проверяет мандаты депутатов, разбирает вопросы, связанные с неизбираемостью и несовместимостью. Джунта по регламенту совместно с председателем Палаты толкует положения регламента, рассматривает предложения по его изменению. Джунта по парламентскому иммунитету разбирает вопросы, связанные с возможностью уголовного преследования депутатов, с нарушением свободы высказываемого ими мнения и т. п. В 1997 г. эта структура была дополнена Комитетом по законодательству, на который возложены функции по редактированию законопроектов с точки зрения простоты понимания, точности формулировок и др. Комитет высказывает мнение также по представляемым правитель­ством декретам-законам.

Сенат, как и Палата представителей, формирует постоянные, специальные и следственные комиссии, а также джунты. Сенат имеет 13 постоянных комиссий:

• по конституционным вопросам;

• юридическую;

• по внешней политике и эмиграции;

• по обороне;

• по бюджету;

• по финансам и казне;

• по народному образованию и культуре;

• по общественным работам и средствам коммуникации;

• по сельскому хозяйству;

• по промышленности, торговле и туризму;

• по труду и социальной защите;

• по здравоохранению;

• по территориальным вопросам и охране окружающей среды.

В число джунт входят джунта по регламенту, джунта по выборам и парламентскому иммунитету, джунта по вопросам европейской интеграции. Внутрипарламентскими вопросами занимается также Библиотечная комиссия. Из специальных и следственных комиссий в настоящее время функционируют Парламентская комиссия по расследованиям в системе здравоохранения, а также Специальная комиссия по вопросам детства. Особым статусом обладает Комиссия по равенству и равным возможностям.

Помимо комиссий, создаваемых каждой Палатой в отдельности, существует также 14 общепарламентских комиссий:

• Парламентская комиссия по областным вопросам;

• Парламентская комиссия по обвинительной процедуре (в соответствии со ст. 5 регламента);

• Комиссия по надзору за радиотелевещанием;

• Комиссия по надзору за списками налогоплательщиков;

• Комитет по службе безопасности;

• Комиссия по контролю над организациями социального обеспечения;

• Комитет по Шенгенскому соглашению, Европолу и иммиг­рации;

• Парламентская комиссия по вопросам детства;

а также одна консультативная и пять следственных комиссий.

Парламентские группы. Согласно регламентам Палат внутри каждой из них формируются парламентские группы. Каждый депутат обязан войти в одну из них. В течение двух дней с момента первого заседания Палаты депутаты объявляют о своей принадлежности к той или иной группе. В организационном плане парламентская группа должна отвечать единственному условию: в ней не может быть менее 20 депутатов — для Палаты представителей и 10 — для Сената. Создание групп меньшей численности допускается, если их формируют организованные политические партии, выставившие оговоренное регламентом число кандидатов и получившие необходимое для создания группы количество голосов на выборах. Помимо групп, представляющих политические партии, существует также смешанная группа, куда входят депутаты и сенаторы, не пожелавшие присоединиться к какой-либо из существующих групп, либо члены партий, не могущих создать собственную группу. Парламентарии имеют право менять свою принадлежность к группе. Каждая группа избирает своего председателя и президиум.

Группы, отражающие партийно-политический состав Палат, играют важную роль в работе парламента. Численность групп учитывается при формировании парламентских комиссий и других органов Палат. Председатели групп образуют Конференцию председателей парламентских групп, на которую возложена задача достижения соглашений между группами по различным вопросам, например, при разработке календаря и повестки дня Палаты. Группы служат важнейшим инструментом принятия решений: решения по ключевым вопросам обсуждаются и принимаются внутри группы и выражаются ее председателем либо другим представителем. В то же время парламентарии, не согласные с общим мнением, имеют право высказать свое особое мнение. Кроме того, группы могут вносить предложения по политическим вопросам, выдвигать требования по изменению порядка голосования и др.

В двух Палатах группы не идентичны, хотя в целом представляют одни и те же политические силы. Наиболее многочисленные группы в Палате депутатов образуют левоцентристская коалиция «Олива», правоцентристская партия С. Берлускони «Вперед, Италия!» и национально-консервативный Национальный альянс. В результате выборов в XV легислатуру, состоявшихся 9–10 апреля 2006 г., в Палате депутатов образовалось восемь парламентских групп, включая смешанную. Всего же парламентскими является лишь малая часть существующих в Италии политических партий и движений, которых в настоящее время более трехсот.

Полномочия парламента. Законодательный процесс. Парламент принимает общегосударственные законы, в том числе конституционные, осуществляет руководство и контроль за деятельностью правительства, объявляет состояние войны, принимает законы об амнистии и помиловании. Парламент санкционирует ратификацию международных договоров, имеющих политическое значение, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущих территориальные изменения, налагающих финансовые обязательства или требующих изменения законов. Парламент утверждает общегосударственный бюджет и контролирует его исполнение. Обе Палаты могут проводить расследование по вопросам, имеющим государственное значение. Законодательные функции могут в ограниченном масштабе делегироваться парламентом правительству. Парламент облечен полномочиями по пересмотру Конституции, формированию правительства, избранию и преданию суду президента республики, части членов Высшего совета магистратуры.

Законодательные функции осуществляются обеими Палатами совместно. Это означает, что, чтобы стать законом, проект должен быть одобрен обеими Палатами. Законодательная инициатива принадлежит любому члену парламента и их группам, а также правительству9. Конституция также предусматривает возможность предоставления законодательной инициативы другим органам и институтам: ею обладают Национальный совет экономики и труда, по некоторым вопросам — областные и коммунальные советы. Законодательная инициатива принадлежит также непосредственно народу: 50 тыс. избирателей имеют право внести в парламент законопроект. Другая форма прямого участия народа в законодательном процессе — референдум. Он может проводиться с целью отмены действу­ющего закона, пересмотра Конституции, при изменении политико-территориального деления страны. На референдум может быть вынесен не любой закон: в отношении законов о налогах, бюджете, амнистии и некоторых других референдум не допускается. За вторую половину ХХ в. в стране было проведено свыше 50 референдумов, большинство из них решало судьбу сразу нескольких законодательных актов.

Законодательный процесс в итальянском парламенте проходит следующие стадии:

• внесение законопроекта;

• одобрение его той Палатой, куда он был представлен;

• передача текста законопроекта на рассмотрение другой Палате, которая может принять его в том же виде либо с поправками;

• законопроект, принятый без поправок, направляется на промульгацию; при внесении поправок начинается процедура «парламентского челнока»: текст законопроекта «плавает» из Палаты в Палату до тех пор, пока они не одобрят его единый вариант;

• промульгация закона президентом республики.

Законопроекты могут представляться в любую Палату, исключение составляет лишь ежегодный закон о бюджете, который вносится попеременно в каждую Палату. Представленный законопроект должен содержать хотя бы одну статью и пояснительную записку. После представления в Палату законопроект поступает для изучения в компетентную комиссию, а потом выносится на обсуждение всей Палаты. Поправки в проект могут вноситься на любой стадии работы над ним, как в комиссии, так и на пленарном заседании. Отдельные депутаты и сенаторы могут вносить предложения о поправках не позд­нее чем за сутки до обсуждения соответствующей статьи, оговоренные регламентом группы парламентариев могут делать это за час до обсуждения, правительство же, председатель Палаты и постоянные комиссии могут выступать с предложениями о поправках даже непосредственно перед голосованием. После одобрения законопроекта обеими Палатами он в установленном порядке промульгируется главой государства и публикуется в «Официальной газете Итальянской Республики».

Такова обычная законодательная процедура, однако она не является жесткой, поскольку Конституция и регламенты Палат преду­сматривают ускоренный порядок рассмотрения и принятия законопроектов. Они могут вообще не выноситься на пленарное заседание а передаваться на рассмотрение и утверждение компетентным комиссиям (постоянным или специальным). В этом случае регламент обеспечивает публичность работы комиссии. Но если правительство, 1/10 часть Палаты либо 1/5 часть комиссии потребует обсуждения или голосования по проекту всей Палаты, он передается на рассмотрение пленума. В соответствии с этой процедурой в действительно­сти принимается довольно значительное число законов, однако Консти­туция не допускает ускоренного рассмотрения законопроектов, имеющих большое политическое значение. К их числу относятся законопроекты по конституционным и избирательным вопросам; законопроекты, делегирующие законодательные полномочия; санкционирующие ратификацию международных договоров; законопроекты по бюджету.

Контрольные функции парламента. Одним из важнейших полномочий парламента является выражение доверия правительству. Выражение доверия (или отказ в нем) проводится путем принятия мотивированной резолюции поименным голосованием. Чтобы несколько укрепить положение правительства, Конституция делает оговорку: не всякое несогласие парламента с предложением правительства влечет за собой отставку последнего. Иными словами, для выражения недоверия требуется особая процедура. Предложение о недоверии вносится 1/10 частью Палаты и ставится на обсуждение не ранее чем через три дня после внесения. Недоверие может быть выражено как правительству в целом, так и отдельным министрам. Вопрос о доверии может быть поставлен также самим правитель­ством.

Парламент также может выражать свое мнение правительству по отдельным вопросам, внося предложения, которые принимаются всей Палатой или ее комиссиями. Предложения содержат политические указания правительству по различным направлениям, более узкий характер носят резолюции. Классические приемы применяются для осуществления парламентского мониторинга деятельности правительства. Один или группа парламентариев могут направлять в адрес правительства и конкретных министров запросы и интерпелляции. Запросы, целью которых является уточнение парламентариями положения дел в различных областях и конкретных мер, в письменном виде подаются председателю Палаты. Податель запроса может потребовать устного или письменного ответа на него. В первом случае компетентный министр отвечает на запрос на специальном еженедельном заседании, посвященном ответам на запросы, либо в комиссии. Во втором случае письменный ответ направляется в президиум Палаты. Предусмотрена также специальная процедура для срочных запросов. Интерпелляции, осуществляемые только письменно, представляют собой особый вид запросов, предполагающий отчет правительства о принятых и запланированных по конкретному вопросу мероприятиях. По получении ответа податель запроса в пятиминутном выступлении может высказать свою удовлетворенность (либо неудовлетворенность) ответом.

ПРЕЗИДЕНТ

Во главе итальянского государства стоит президент республики. Впервые президентский пост был введен в Италии ныне действу-ющей Конституцией. В период между провозглашением республики и принятием Конституции, т. е. на время работы Учредительного собрания, был избран временный глава государства. Им стал Э. Де Никола, впоследствии занявший пост первого президента республики.

Выборы президента. Порядок избрания президента и круг его полномочий определяются Конституцией. На пост президента республики может быть избран любой полноправный гражданин, достигший 50 лет, — это один из самых высоких возрастных цензов. Президента избирают члены обеих Палат парламента на совместном заседании. Кроме парламентариев в выборах принимают участие также представители областей — по три делегата от каждой области, за исключением Валле д`Аоста, имеющей одного делегата. Поскольку Италия делится на 20 областей, то участие их представителей в выборах президента является чисто символическим: области представляют лишь 58 делегатов, тогда как парламент состоит из 630 депутатов и как минимум 315 сенаторов. Для избрания кандидату в президенты необходимо набрать 2/3 голосов; после третьего голосования достаточно простого большинства. Президент избирается на семь лет и получает государственное жалованье. В случае когда президент не в состоянии выполнять свои функции, его замещает председатель Сената. При длительной неспособности президента исполнять свои обязанности (срок Конституцией не оговаривается) или его отставке проводятся новые президентские выборы. Перед вступлением в должность президент приносит присягу на верность Республике и Конституции.

Полномочия и ответственность президента. Согласно Конституции президент не просто возглавляет государство, но и «представляет национальное единство». Практический смысл этой формулировки становится понятен, если учесть длительность пребывания президента у власти на фоне часто сменяющихся правительств. Полномочия президента Италии характерны для главы парламентской республики:

• он направляет послания парламенту, назначает парламентские выборы и определяет день первого заседания Палат, санкционирует представление Палатам правительственных законопроектов, промульгирует законы, издает имеющие силу закона декреты, а также положения, назначает в предусмотренных Конституцией случаях народный референдум;

• по запросу председателей Палат парламента президент может распустить парламент либо одну из Палат, но это его право имеет хронологические ограничения;

• проводит назначение председателя Совета министров (премьер-министра) и министров, кандидатуры которых предлагаются премьер-министром;

• назначает ряд должностных лиц государства, награждает государственными наградами, председательствует в Высшем совете магистратуры, аккредитует и принимает дипломатиче­ских представителей других стран, ратифицирует некоторые международные договоры, имеет право даровать помилование осужденным и смягчать наказания;

• является верховным главнокомандующим вооруженными силами республики, объявляет по решению парламента состояние войны и возглавляет создаваемый специальным законом Верховный совет обороны.

Полномочия президента имеют, однако, некоторые ограничения. Все издаваемые президентом акты требуют обязательной контра­­сигнатуры предложившего их министра, а акты, имеющие силу закона, — также и председателя Совета министров. Конституцией определяется порядок промульгации законов: президент в течение месяца должен либо промульгировать закон, либо в мотивированном порядке отправить его Палатам на доработку. В случае повторного одобрения Палатами закона он должен быть промульгирован. Иными словами, президент обладает правом отлагающего вето. Срочные законы промульгируются в срок, указанный парламентом.

Суммируя все вышеизложенное, можно сказать, что деятельность президента фактически находится под контролем правительства и парламента. Вместе с тем в условиях многопартийной системы и постоянной смены правительств президент обладает значительным политическим весом и выступает своего рода посредником в проводимых им политических консультациях (например, при формировании нового правительства). Кроме того, президент может распускать парламент без министерской контрасигнатуры, что также повышает его роль в политическом процессе, особенно в условиях правительственной нестабильности. В Италии также продолжает действовать установленный еще в эпоху монархии институт патроната главы государства над некоторыми организациями. В число патронируемых организаций входят, например, итальянский Красный Крест и Маврицианский орден.

Конституция ограничивает ответственность президента: он не несет ответственности за действия, совершенные им во время исполнения своих обязанностей. Ответственность за издаваемые им акты возлагается на контрасигнующих их министров. Привлечь президента к суду можно лишь по обвинению в государственной измене или в посягательстве на Конституцию.

Организация работы президента. Вспомогательную и подготовительную работу для президента выполняет Управление делами Президента Республики, включающее в себя Генеральный секретариат, штат советников, несколько отделов и служб. В число советников президента входят советник по внешней политике, советник по сохранению художественного наследия, советник-координатор медицинской службы и медперсонала президента и др. Некоторые советники совмещают эту должность с постами глав отделов, например, военный советник, советник по внутренней политике и др. В состав Управления делами входят следующие отделы: юридических и конституционных вопросов, дипломатический, военный, по внутренней политике, пресслужба, а также несколько вспомогательных служб.

ПРАВИТЕЛЬСТВО

Порядок формирования и состав правительства. Согласно Конституции основным органом исполнительной власти — правительством Итальянской Республики — является Совет министров, состоящий из его председателя и министров. Председатель Совета министров и, по его предложению, министры назначаются президентом республики. Однако на самом деле состав правительства отражает расстановку политических сил в парламенте и представляет собой компромисс между несколькими наиболее влиятельными партиями. В отличие от некоторых других парламентских республик правительство в Италии формируется не парламентским большинством, поскольку таковое отсутствует, а путем консультаций в обеих Палатах парламента с их председателями и лидерами групп. Это приводит к постоянной смене правительств, которая, однако, не всегда бывает радикальной: иногда меняется только часть правительства. В послевоенной истории Италии некоторые премьер-министры формировали правительства по нескольку раз подряд или с небольшим перерывом. Например, А. Де Гаспери формировал правительства восемь раз, А. Моро — пять раз, Дж. Андреотти — семь раз. Продолжительность пребывания правительств у власти невелика: более половины всех послевоенных правительств находились у власти менее года. Дольше всех — почти четыре года — продержалось второе правительство С. Берлускони (июнь 2001 – апрель 2005).

В целом процедура формирования правительства проходит следующие стадии:

• подготовительную;

• пробных мандатов;

• назначения;

• инвеституру.

На первой стадии проводятся президентские консультации с целью выявления потенциала будущего премьер-министра по формированию правительства, способного получить доверие Палат. Консультативный механизм вступает в действие и всякий раз, когда начинается правительственный кризис. Если консультации не привели к соглашению участвовавших в них сторон, процесс формирования правительства переходит в стадию пробных мандатов. В этом случае первыми мандат на формирование правительства получают претенденты, выдвинутые наиболее весомыми парламентскими группами. Когда длительный переговорный процесс дает положительный результат, достигнутое соглашение закрепляется тремя президентскими указами: о назначении премьер-министра, о назначении министров и о принятии отставки предыдущего правительства. Прежде чем приступить к своим обязанностям вновь назначенные министры приносят присягу, обязуясь хранить верность Республике, соблюдать Конституцию и законы, а свои функции выполнять исключительно в интересах нации. Через 10 дней после назначения правительство должно быть представлено парламенту для получения вотума доверия. В случае выражения недоверия Палат правительство уходит в отставку. Однако в действительности большинство правительственных кризисов в Италии является следствием раскола внутри правительственной коалиции.

За действия Совета министров министры несут коллегиальную ответственность, за действия своих ведомств — индивидуальную. Для привлечения министров к ответственности за преступления, совершенные ими во время пребывания в должности, требуется разрешение одной из Палат парламента, даже если на момент открытия дела подозреваемые уже не являются членами правительства. В свою очередь правительство довольно интенсивно участвует в работе парламента: оно вносит законопроекты, участвует в планировании работы парламента, высказывает свое мнение по ряду вопросов.

В связи с начатыми в 1980-е гг. и продолжающимися и поныне реформами системы государственного управления в стране претерпела некоторые изменения и структура правительства. В настоящее время она имеет следующий вид:

• председатель Совета министров;

• два вице-премьера;

• два заместителя премьера (sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio).

В правительство входят 10 министров без портфеля:

• по реализации программы правительства;

• инноваций и технологий;

• по делам областей;

• по делам диаспоры;

• государственной службы;

• равных возможностей;

• координации общеевропейской политики;

• по реформе государственных институтов;

• по связям с парламентом;

• по развитию и территориальному сплочению.

И 14 министров, имеющих по нескольку заместителей (sottosegretari):

• юстиции;

• иностранных дел;

• обороны;

• внутренних дел;

• экономики и финансов;

• производства;

• сельского и лесного хозяйства;

• связи;

• охраны окружающей среды и территории;

• транспорта и путей сообщения;

• труда и социальной политики;

• здравоохранения;

• образования, университетов и науки;

• культуры.

Председатель, с учетом мнения других членов правительства, назначает членов Президиума Совета министров. Министры без портфеля являются полноправными членами кабинета, в то время как заместители министров не принимают участия в заседаниях Совета министров, а руководят отдельными направлениями работы мини­стерств. Исключение составляет лишь заместитель председателя Совета министров по Президиуму, который, участвуя в заседаниях кабинета, выполняет функции секретаря. В заседаниях правитель­ства с правом совещательного голоса могут принимать участие председатели советов областей, имеющих специальный статус (Валле д`Аоста, Сардиния, Сицилия, Фриули-Венеция Джулия, Трентино-Альто Адидже) и двух автономных провинций (Тренто и Больцано), когда на заседании рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы этих регионов.

Полномочия правительства. Первый регламент, регулирующий компетенцию министерств, был издан еще в 1850 г. Этот акт заложил основы функционирования старейших министерств: иностранных дел, внутренних дел, финансов, казны, юстиции, общественных работ, государственного образования, транспорта. Впоследствии их число было расширено, издавались новые указы, регулирующие их деятельность. Но, несмотря на уже полувековое существование республики в Италии, до недавнего времени отсутствовал закон, регулирующий организацию и полномочия Совета министров, так что его деятельность опиралась на акты, изданные еще королем. Этот пробел был ликвидирован изданием закона № 400 от 23 августа 1988 г., открывшего серию реформ в структуре различных звеньев государственного аппарата. Согласно этому закону в компетенцию правительства входят: определение общей политической линии правительства и направлений административной деятельности, принятие решений в рамках политического курса, согласованного с обеими Палатами парламента, разрешение споров о компетенции отдельных министров. Решения по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, взаимоотношениям центральной и местных властей, изданию ключевых нормативных актов, взаимоотношениям государства с религиозными организациями и др. должны приниматься коллегиально.

Нормотворческие полномочия правительства включают в себя возможность издания законодательных декретов и декретов-законов. Эти акты издаются в форме президентских указов и требуют обязательного утверждения парламентом. Разница между ними состоит в том, что законодательные декреты издаются на ограниченный срок и охватывают узкий круг вопросов, поэтому для их издания достаточно наличия общего предшествующего закона о делегировании соответствующих полномочий парламентом10. Декреты-законы издаются правительством под свою ответственность в случаях возникновения чрезвычайных обстоятельств, требующих незамедлительного законодательного вмешательства. Декреты-законы требуют обязательного последующего утверждения парламентом, в противном случае они теряют силу. Сфера применения последних ограниченна: декретами-законами не могут делегироваться законодательные полномочия, санкционироваться ратификация международных договоров, утверждаться бюджет, приниматься конституционные и избирательные законы. Декреты-законы не могут повторно вводить положения, не утвержденные ранее парламентом, и восстанавливать действие норм, признанных Конституционным судом незаконными. Правительство также имеет право издавать положения, являющиеся второстепенным источником права. Положения исполняют предписания законов, упорядочивают организацию государственного аппарата и регулируют те вопросы, для которых Конституцией не предусмотрено издание законов.

Правительство обладает полномочиями по назначению руководящего звена органов государственного управления и других государст­венных организаций. Формально эти назначения осуществляются президентскими указами, но решения о них принимает правительство. Порядок работы правительства регулируется специальным положением 1993 г.

Председатель Совета министров. Ключевая фигура правительства — Председатель Совета министров (премьер-министр). На него возложено руководство общей политикой правительства, за которую он несет ответственность. Премьер-министр поддерживает единство правительственного курса в области политики и государ­ственного управления, стимулирует и координирует деятельность министерств. Он отвечает за то, чтобы проводимые правительством мероприятия соответствовали заявленной и получившей доверие парламента программе. Председатель Совета министров созывает и проводит заседания правительства, определяет их повестку дня. В случае отсутствия премьер-министра на заседаниях председательствует вице-премьер, а если таковых несколько — то старейший по возрасту. Вице-премьер может и не назначаться, в таком случае премьер-министра замещает старейший по возрасту министр. Председатель Совета министров может создавать комитеты министров по вопросам их общей компетенции, а также по вопросам особой важности.

Президиум Совета министров. Согласно закону 1988 г. Президиум Совета министров представляет собой инструмент поддержки премьер-министра в исполнении возложенных на него функций по выработке единого правительственного курса, направлении и координации деятельности министерств. Президиум поддерживает отношения с правительством в целом, с парламентом и другими государ­ственными органами, общеевропейскими институтами и системой местных автономий. Деятельность Президиума Совета министров строится по четырем направлениям:

• выработка общей политики и политического курса;

• планирование нормативной и административной деятельно­сти правительства;

• координация отдельных направлений политики, обозначенных в программе правительства как стратегические;

• мониторинг исполнения программы.

Непосредственно Президиуму Совета министров подотчетны несколько департаментов и служб. При нем функционируют несколько комиссий и конференций.

• Департамент информации и издательской деятельности осуществляет обработку, хранение и издание материалов, связанных с деятельностью правительства, координирует дея­тельность государственных средств массовой информации, выдает лицензии и предоставляет льготы средствам массовой информации, информационным агентствам и журналистским организациям, рассматривает вопросы, связанные с исполнением законодательства об авторском праве и др.

• Департамент общих и кадровых вопросов осуществляет управ­ление персоналом, выполняет исследовательскую, аналитическую и организационную работу, а также оказывает организационную поддержку функционирующим при Президиуме органам.

• Департамент юридических и законодательных вопросов координирует законотворческую и нормотворческую деятельность правительства на всех стадиях работы над законопроектами и нормативными актами, ведет исследовательскую и аналитическую работу, в сотрудничестве с департаментом координации общеевропейской политики работает над приведением итальянского законодательства в соответствие с общеевропейскими нормами и т. п.

• Департамент по делам областей осуществляет правительственный контроль над законодательной деятельностью областей, отвечает за проведение процесса децентрализации, следит за обеспечением прав языковых меньшинств и др.

• Департамент административной координации отвечает за взаимодействие функционирующих при правительстве комиссий, комитетов министров, рабочих групп; в структуру департамента также входят чрезвычайные правительственные комиссары, институт которых был создан в 1988 г. для решения конкретных вопросов внутренней и общеевропейской политики.

• Департамент координации общеевропейской политики согласовывает деятельность итальянских государственных органов, ответственных за реализацию политики Европейского Союза, обеспечивает участие Италии в разработке общеевропейских нормативных актов, вносит предложения по корректировке итальянского законодательства с целью приведения его в соответствие с общеевропейскими стандартами.

• Департамент государственной службы разрабатывает программу реформирования государственного аппарата и следит за ее реализацией.

• Департамент равных возможностей ведет исследовательскую работу и вносит предложения по обеспечению равенства не только прав, но и реальных социальных возможностей мужчин и женщин.

• Департамент по реформе государственных институтов изучает возможность и необходимость реформирования государственных институтов и избирательного законодательства, готовит конкретные законопроекты в этой области в соответствии с программой правительства и решениями парламента.

• Департамент по связям с парламентом совместно с парламентскими органами планирует работу Палат, согласовывает участие членов правительства в законодательном процессе и заседаниях парламента и др.

• Департамент социальных вопросов координирует правитель­ственную инициативу по вопросам государственной поддержки семьи, меньшинств, инвалидов, борьбы с наркоманией, размещения иммигрантов и т. п.

• Несколько комиссий по связям с религиозными организациями: Межминистерская комиссия по соглашениям с религиозными организациями, Консультативная комиссия по свободе вероисповедания, Правительственная комиссия по реализации соглашения между Италией и Святым Престолом от 18 февраля 1984 г. и др.

• Несколько конференций, координирующих сотрудничество центральной власти с различными уровнями местного управления: конференция Государство — Области, конференция Государ­ство — Города — Местные автономии, объединенная конференция Государство — Области — Города — Местные автономии;

• Национальная комиссия по равноправию мужчин и женщин, Комитет по биоэтике, Комитет по биобезопасности и биотехнологиям, Комитет по обеспечению статистической информацией, Комитет по выявлению подпольного труда, служба информатики, телеинформатики и статистики, несколько служб, обеспечивающих работу аппарата Президиума Совета министров.

Те из названных подразделений, которые имеют стратегическое значение для реализации правительственной программы, возглавляются министрами без портфеля.

Министерства. Министерства представляют собой ядро исполнительной власти и осуществляют непосредственное руководство, координацию и надзор в сфере своей компетенции, являясь основными проводниками политики правительства. В Италии министерства организованы по отраслевому принципу. Структура министерств во многом идентична: все подразделения делятся на три категории: подчиняющиеся непосредственно министру, имеющие иерархиче­скую структуру и коллегиальные органы. К числу первых могут относиться ключевые для данной области подразделения: пресс-служба, служба информации, личные советники и помощники министра, заместители министра, генеральный секретариат. В большинстве министерств, а также в департаментах, возглавляемых министрами без портфеля, функционирует кабинет, представляющий собой своего рода команду или мозговой центр, который состоит из людей, подбираемых лично министром и связанных с ним отношениями доверия. На кабинет, как правило, возлагаются функции координации деятельности различных подразделений министерства, контроль за исполнением распоряжений администрации, контакты с аппаратом президента, премьер-министра, вице-премьерами, Высшим советом магистратуры и другими государственными и международными орга­нами, руководство службой безопасности и некоторыми подразделениями министерства.

Прочие структуры делятся на службы (uffici), департаменты (dipartimenti) и главные управления (direzioni generali), которые могут подразделяться на отделы (divisioni). Наконец, коллегиальные органы включают административные, технические и контрольные советы. При некоторых министерствах существуют библиотеки, архивы и центры документации, а также отраслевые исторические музеи.

Начиная с середины 1980-х гг. итальянские министерства почти непрерывно подвергаются реформированию. Проводимая в насто­ящее время серия реформ нацелена на модернизацию и интенсификацию работы административных структур, которые должны помочь итальянской экономике достойно противостоять конкуренции на мировом рынке. Основным инструментом реформы является децентрализация системы управления. Она основывается на принципах субсидиарности и дерегуляции. Субсидиарность в данном случае означает, что в компетенцию центральных органов власти входит очерченный законом узкий круг вопросов, а все остальные полномочия возлагаются на областные и местные органы. Дерегуляция подразумевает отмену значительной части норм, закрепленных законодательно, и предоставление местным органам права устанавливать такие нормы. Помимо расширения компетенции местных органов и расширения участия граждан в управлении, следствием дерегуляции становится упрощение законодательства.

В рамках этой политики проводится сокращение числа министерств: в 1995 г. их число было уменьшено с 25 до 18, затем до 14, а в ближайшие годы планируется доведение числа министерств до 12. Министерства финансов и казны были слиты в одно, министерства промышленности и внешней торговли составили единое министер­ство производства, министерства окружающей среды, общественных работ и транспорта были преобразованы в два министерства — охра­ны окружающей среды и территории, а также транспорта и путей сообщения, в единое министерство объединились министерства народного образования и высшего образования. При этом произошло и сокращение аппарата Президиума Совета министров, часть департаментов которого была влита в новые министерства. Дальнейшее сокращение числа министерств планируется за счет слияния министерств труда и здравоохранения, а также ликвидации Министерства связи с передачей его функций другим министерствам. Одновременно происходит реорганизация всего аппарата центральной власти: упраздняются подразделения с дублирующими функциями, создается новая категория государственных ведомств — агентства, наделенные техническими и исполнительными полномочиями (всего создается 11 таких агентств), министерские структуры на местах сливаются в единые межминистерские органы.

Министерство юстиции. Организует и контролирует деятельность учреждений, связанных с отправлением правосудия: сотрудничает с представительными органами по законодательным во­просам, осуществляет надзор за деятельностью всех гражданских и уголовных судебных органов, контролирует работу пенитенциарной системы, публикует законодательные и нормативные акты, отвечает на парламентские запросы по юридической проблематике, осуществляет перевод на итальянский язык иностранных законодательных и нормативных актов, регулирует деятельность адвокатов и нотариу­сов. Министр юстиции назначает магистратов на судейские должности по представлению Высшего совета магистратуры, имеет право возбуждать против них дисциплинарное производство.

Министерство иностранных дел. Координирует всю внешнеполитическую деятельность государства. Политическое и административное руководство всеми подразделениями этого министерства осуществляет Совет иностранных дел, председателем которого является министр, а членами — начальники ключевых подразделений и глава кабинета. Совет анализирует основные направления и кризисные ситуации развития международных отношений, а также планирует работу министерства в целом. В основе деления министерства на главные управления, службы и прочие подразделения лежат географический и функциональный принципы. Так, ряд подразделений отвечает за развитие отношений Италии с определенными регионами земного шара — Азией, Африкой и т. п. Другие структуры рассматривают вопросы, связанные с заключением и реализацией многосторонних соглашений, в том числе финансовых и экономических, отношениями с международными организациями, а также глобальными проблемами — терроризмом, международной организованной преступностью, распространением наркотиков. Одно из управлений министерства способствует распространению итальянского языка и культуры за рубежом, поддерживает итальянские культурные центры и образовательные учреждения за границей; специальное управление защищает интересы итальянских граждан за рубежом и отвечает за миграционную политику. В состав министерства входит служба государственного дипломатического протокола.

Министерство обороны. В настоящее время одна из основных его задач — реализация реформы вооруженных сил страны, предусматривающей постепенный переход Италии к смешанной армии, в которой значительную часть должны будут составить профессионалы. Рассматривается также возможность перехода страны в перспективе к полностью профессиональной армии. В 2005 г. обязательная военная служба в Италии была отменена.

Министерство внутренних дел. Как и Министерство обороны, оно принадлежит к группе ведомств, обеспечивающих безопасность государства и граждан. Ему подчинены полиция и пожарная служба. В структуре министерства разделены полномочия подразделений, выполняющих функции обеспечения общественной безопасности и функции гражданской защиты. Управление гражданской защиты, например, в настоящее время осуществляет программу «Безопасная школа». Кроме того, в состав министерства входит Главное управление гражданской администрации, отвечающее за организацию выборов, фиксирующее гражданское состояние населения, осуществляющее контроль над управлением финансами местных органов и организаций, ведающее вопросами, связанными с пребыванием итальянских граждан за рубежом. К компетенции Министерства внутренних дел в Италии традиционно отнесены вопросы взаимоотношений государства и религиозных организаций, решение которых возложено на Главное управление по делам религий.

Министерство экономики и финансов. Проводит анализ экономических и финансовых проблем, осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями, реализует финансовую политику Евросоюза. В его состав входят также подразделения, отвечающие за сбор налогов и выработку налоговой политики, например, служба налоговых инспекторов. Другая группа подразделений министерства обеспечивает функционирование таможенной службы. При министерстве действует специальная служба финансового контроля — Финансовая гвардия. Кроме того, министерство контролирует исполнение государственного бюджета, осуществляет экономическое и финансовое планирование, предусмотренное нацио­нальными и европейскими нормативными актами, контролирует состояние государственного долга и принимает меры к его погашению, управляет денежной эмиссией, осуществляет надзор за банковской и кредитной сферами, упорядочивает функционирование финансовых рынков, управляет имуществом итальянского государства за рубежом.

Министерство производства. Одно из старейших в Италии: еще в первой половине XIX в. существовало Министерство сельского хозяйства, промышленности и торговли. Ныне его компетенция простирается на промышленное и ремесленное производство, энергетику и включает в себя регулирование рынка, обеспечение конкуренции, защиту потребителей. Министерство реализует программы поддержки малого и среднего бизнеса, проводит исследования по безопасности труда и осуществляет государственное планирование в области энергетики, регулирует внутреннюю торговлю, проводит мониторинг цен, ведет статистический учет показателей по отраслям. С апреля 2000 г. начался процесс слияния Министерства промышленности, торговли и ремесла (так оно прежде называлось) с Министерством внешней торговли, функции которого перешли к объединенному министерству. Теперь оно также определяет основные направления внешнеторговой политики, издает нормативные акты касательно внешнеторговых связей страны, организует исследования по изучению возможностей продвижения итальянских товаров на мировом рынке, контролирует и поощряет процесс интернационализации предприятий, отстаивает национальные торгово-экономические интересы в Евросоюзе и на международной арене, вносит предложения по изменению законодательства в сторону благоприятствования внешней торговле страны, изучает проблемы и процессы, связанные с глобализацией экономики.

Министерство сельского и лесного хозяйства. Выделилось в самостоятельное ведомство из Министерства сельского хозяйства, промышленности и торговли в 1916 г. С приходом к власти фашистов оно было влито в Министерство национальной экономики, впо­следствии преобразованное в Министерство корпораций, а как независимое министерство восстановлено после падения фашистского режима. Министерство вырабатывает и проводит в жизнь политику в области агрикультуры, участвует в управлении людскими, техническими и природными ресурсами в сфере сельскохозяйственного производства, курирует рыболовный сектор и осуществляет надзор за использованием морской и речной флоры и фауны, руководит лесным хозяйством страны. На местном уровне политику министерства осуществляют областные инспектораты, функции которых были расширены в ходе проводимой реформы государственного аппарата. В 1986 г. при министерстве был создан Центральный инспекторат по борьбе с контрабандой, имеющий свои подразделения на местах. Основная его задача — борьба с подпольной торговлей сельскохозяйственной продукцией и незаконной рубкой и вывозом леса. Консультативным органом при министерстве, созданным еще в годы фашистского режима, является Высший совет по сельскому и лесному хозяйству, разделенный на четыре секции, проводящие экспертизу общегосударственных и областных законопроектов и мероприятий в сфере своей компетенции.

Министерство связи. До недавнего времени называлось Министерством почты и телекоммуникаций. Смена названия отражает интенсивно идущий в настоящее время процесс реформирования структуры самого министерства, а также управления системой коммуникаций, которая из-под полного контроля со стороны государ­ства переходит в управление компании с некоторой долей участия государства. Министерство осуществляет руководство почтой и телекоммуникациями, представляет правительство в общеевропей­ских и международных организациях, изучает экономические, технические и юридические возможности и перспективы развития сферы коммуникаций в национальном и международном масштабе, одобряет и публикует стандарты на используемую в данном секторе аппаратуру, а также выдает соответствующие сертификаты, устанавливает технические нормы и определяет уровень качества обслуживания, исходя из интересов потребителей, выдает концессии и лицензии, следит за исполнением их условий, устанавливает порядок использования радиочастот в средствах связи. Под эгидой министерства функ­ционирует Высший институт коммуникаций и информационных технологий. Контрольные функции на местах осуществляются через систему территориальных инспекторатов.

Министерство охраны окружающей среды и территории. В качестве самостоятельного ведомства это министерство появилось в Италии в 1986 г. В круг задач министерства входит разработка инициатив по сохранению и восстановлению тех условий окружающей среды, которые затрагивают интересы общества и влияют на качество жизни граждан, а также сохранение природного наследия, оценка возможности эксплуатации природных ресурсов и защита их от загрязнения. Министерство проводит исследования в области охраны окружающей среды, используя средства массовой информации, привлекает внимание общественного мнения к проблемам сохранения и защиты природного наследия, проводит соответствующие программы в средних школах (совместно с Министерством образования), следит за реализацией международных соглашений и сотрудничает с европейскими и международными организациями в области охраны окружающей среды, вносит в парламент предложения по снижению уровня атмосферного и шумового загрязнения, поддержанию чистоты водных источников и почвы, разрабатывает программы развития национальных парков и заповедников. В связи с упразднением Министерства общественных работ в 2001 г., некоторые службы которого дублировали подразделения данного министерства, компетенция последнего была несколько расширена. В состав министерства входят Управление охраны природы, Управление качества жизни, Управление охраны почв, Комитет по надзору за использованием водных ресурсов, исследовательские подразделения. В 2001 г. в составе министерства была создана специальная Команда карабинеров по охране окружающей среды.

Министерство транспорта и инфраструктуры. В структуре министерства основную функциональную нагрузку несут три департамента: сухопутного транспорта, морского и внутреннего судоходства, а также гражданской авиации. В 2001 г. к ним прибавились департамент развития территории и Высший совет общественных работ. На министерство возложен контроль технического состояния транспорта, выдача водительских прав, контроль тарифов на проезд в общественном транспорте, надзор за состоянием портов, аэропортов и вокзалов, упорядочение транспортных потоков, уста­новление режимов судоходства. Особое подразделение осуществляет надзор за железными дорогами. Министерство проводит исследования в области безопасности эксплуатации транспортных средств, повышения эффективности их работы, а также планирует развитие транспортных магистралей, участвует в выработке и следит за реализацией международных соглашений в сфере транспорта. К нему также перешла часть полномочий упраздненного Министерства общественных работ: дорожное строительство, строительство и реконструкция транспортных узлов, ему подчиняется служба дорожной безопасности. Исполнительные и контрольные функции в этой сфере на местах исполняют областные и провинциальные дорожно-мостовые службы. Теперь оно осуществляет также функции благоустройства и планирования развития регионов, распределяет подряды на строительство крупных социально значимых объектов, контролирует строитель­ство государственных объектов, планирует жилищное строительство, осуществляет надзор за строительством хозяйственных объектов.

Министерство труда и социальной политики. На него возложены разработка и проведение в жизнь политики в области трудовых отношений и социального обеспечения. Это ведомство возникло в Италии в 1920 г. под давлением рабочего и социалистического движения, в годы фашистской диктатуры его функции были переданы Министерству корпораций. После Второй мировой войны страна вернулась на путь демократического строительства, что нашло свое отражение и в воссоздании Министерства труда. В настоящее время оно состоит из шести главных управлений: общих и кадровых вопросов, трудовых отношений, занятости и профессионального образования, социального страхования, кооперации, надзора за рынком труда, а также ряда вспомогательных служб, комитетов и комиссий. Кроме того, в рамках проводимой в последние годы административной реформы в нем было создано несколько областных и провинциальных управлений. Министерство принимает меры по борьбе с безработицей, обеспечивает исполнение пенсионного законодательства и других социальных программ. Несмотря на либерализацию трудового законодательства в Италии, данное министерство продолжает сохранять свою институциональную роль, являясь центральным координирующим органом в области трудовых отношений и отвечая за проведение пенсионной реформы, начатой в 1995 г. Новое пенсионное законодательство должно вступить в силу в 2008 г.

Министерство здравоохранения. Является центральным органом Национальной медицинской службы, отвечающей за развитие медицины в стране. Главная задача службы — улучшение здоровья населения. В целях ее исполнения министерство следит за качеством подготовки медицинских специалистов, управляет человеческими и техническими ресурсами в сфере государственного здравоохранения, реализует профилактические программы, контролирует качество продуктов питания и лекарств, осуществляет надзор за фармацевтической промышленностью. В сферу компетенции министерства входит также ветеринария. При министерстве функционируют Высший совет по здравоохранению, имеющий консультативно-технические полномочия, научно-исследовательские Высший институт здравоохранения, Высший институт профилактики и безопасности труда, ветеринарные и другие научные институты. Деятельность медицинских учреждений на местах координирует Агентство областных медицинских служб.

Министерство образования, университетов и науки. Образовано путем слияния существовавших до 2003 г. самостоятельно Министерства общественного образования и Министерства высшего образования, научных и технических исследований. Таким образом, рычаги управления всеми ступенями образования, а также наукой теперь сосредоточены в одном ведомстве. Оно координирует деятельность школ в соответствии с государственными образовательными стандартами, ведет исследовательскую и методическую работу в сфере среднего образования, а также обладает рядом административных функций в этой сфере. Среднее образование на местах подчинено областным школьным бюро, имеющимся в столицах всех областей. Координирует работу этих бюро Школьное суперинтендантство. В столице каждой провинции расположены школьные инспектораты, на которые возложено руководство дошкольным и школьным образованием, контроль корректного исполнения законодательства о среднем образовании, принятие мер по улучшению качества образования. В настоящее время министерство занято осуществлением школьной реформы, являющейся частью общей реформы государственных институтов. В соответствии с законом о реформе часть административных полномочий оно делегирует областным и провинциальным органам, школы же получают значительную учебную и организационную автономию: например, они могут осуществлять обмены ресурсами и учителями, а итальянские ученики теперь имеют возможность заниматься по индивидуальному учебному плану. Полномочия, ранее входившие в компетенцию Министерства высшего образования, группируются по трем направлениям: университеты, наука и технологии, высшее музыкальное и художественное образование. Ведется общее планирование и финансирование деятельности университетов и государственных научно-исследовательских организаций, осуществляется надзор за реализацией автономии университетов, оказывается содействие развитию научных исследований, а в настоящее время проводится структурная реорганизация исследовательских центров. При министерстве действует ряд представительных, консультативных и экспертных подразделений: Экспертный комитет по исследовательской политике, Научно-техническая ассамблея, национальные научные советы по различным областям знаний, Научно-технический комитет по отсталым регионам, Национальный совет по высшему художественному и музыкальному образованию и др.

Министерство культуры. Свой нынешний вид министерство обрело в 1998 г., когда на него были возложены различные функции в области культуры, театра, охраны ландшафтов, надзора за спортивными организациями. Министерство осуществляет работы по реставрации и охране памятников истории и культуры, ведает государственными архивами и библиотечным фондом. При министерстве действует специальная Команда карабинеров по охране художественного наследия, помогающая полиции в охране объектов, подвергающихся наибольшей опасности. Министерство осуществляет надзор за Итальянской театральной организацией, Итальянским национальным олимпийским комитетом, Национальным институтом античной драмы, Итальянским обществом авторов и издателей, Национальной школой кино, некоторыми выставками общенационального масштаба и др.

Вспомогательные органы. В итальянской системе государственного управления существует особая категория органов, на которые возложены экспертные и контрольные функции. К числу вспомогательных государственных органов Конституция относит Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетную палату.

Национальный совет экономики и труда. Национальный совет экономики и труда был создан по указанию Конституции законом № 33 от 5 января 1957 г. В 1986 г. порядок его формирования и работы претерпел некоторые изменения. Этот орган не принимает самостоятельных решений, а консультирует парламент и правительство по входящим в его компетенцию вопросам. Совет имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам. Помимо Конституции и законов 1957 и 1986 гг. деятельность Совета регулируется несколькими регламентами, определяющими его внутреннюю структуру, финансовые вопросы, порядок выплаты вознаграждения членам Совета и др. В состав Совета входят несколько комиссий: по экономической политике, политике в области труда и социальных отношений, информации, налоговой политике, контролю над крупными объектами и инфраструктурой, производ­ству и охране окружающей среды, международным и общеевропей­ским связям.

Как считают итальянские законодатели, Совет призван выполнять не только консультативные и технические функции, но и представлять интересы различных категорий трудящихся, а также проводить политику социального сотрудничества. С этой целью в Совет помимо 12 экспертов введены 37 представителей предприятий, 44 представителя трудящихся, работающих по найму, а также 18 представителей малого бизнеса, кооперативов и лиц свободных профессий. Председатель Совета и 2/3 экспертов назначаются президентом, 1/3 — председателем Совета министров. Срок полномочий Совета — пять лет.

Счетная палата. Счетная палата (Corte dei Conti) — один из старейших государственных институтов в стране. Своим рождением (1862) она обязана первому премьер-министру Итальянского королевства К. Кавуру. Счетная палата представляет собой независимый контрольный орган, созданный с целью пресечения растрат и плохого управления со стороны чиновников. Порядок формирования и организация работы Палаты были определены королевским указом в 1934 г., но после введения республиканской Конституции они претерпели серьезные изменения в связи с увеличением числа подконтрольных организаций, созданием независимых административных инстанций, приватизацией ряда государственных предприятий.

Контролю Счетной палаты подлежат все правительственные акты в предварительном порядке, а также отчет об исполнении бюджета. Палата проверяет счета всех органов центральной и местной власти, органов самоуправления провинций и коммун с населением свыше 8 тыс. человек, а также контролирует финансовую деятельность организаций, которым оказывает содействие государство. Контроль осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности использования бюджетных средств. Доклады о результатах проверок представляются непо­средственно в парламент.

Широтой возлагаемых на Счетную палату функций объясняется сложность ее организационной структуры: она включает 20 Палат и 31 контрольное бюро, половина из которых располагается непосред­ственно на местах (т. е. в главных городах областей или провинций). Некоторые подразделения Счетной палаты наделены судебными полномочиями, при ней действует прокуратура. Штат Счетной палаты включает около 450 магистратов различных рангов.

Государственный совет. Это консультативный орган в юридической и административной областях, гарант законности в административной сфере, действующий независимо от правительства. Государственный совет был учрежден королем Карлом-Альбертом в 1831 г. в качестве консультативного органа в различных областях государственного управления. Совет состоял из трех отделений, а его председателем был сам король. В 1889 г. было учреждено четвертое отделение Совета с полномочиями в области административной юстиции, к которому впоследствии добавилось еще два отделения с судебными функциями. В настоящее время члены Совета (их 74) назначаются президентом и заседают в семи отделениях Совета, три из которых обладают консультативными, три — судебными полномочиями, а последнее отделение рассматривает вопросы, связанные с нормативными актами. В компетенцию первого консультативного отделения входят дела Президиума Совета министров и ряда министерств: внутренних дел, иностранных дел, частично — связи и здравоохранения. Второе отделение консультирует министерства образования, университетов и науки, сельского хозяйства, труда и социальной политики, транспорта и путей сообщения, культуры, охраны окружающей среды и территории, а также частично — Министерство связи. Третьему консультативному отделению поручены дела министерств юстиции, экономики и финансов, обороны, производства и частично — Министерства здравоохранения.

Как консультативный орган Государственный совет дает свои заключения по законопроектам и прочим правительственным актам с точки зрения их юридической «чистоты». Как судебная инстанция Совет охраняет законные интересы в отношении действий государ­ственных органов. Государственный совет — высшая инстанция административной юстиции.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Основные принципы судоустройства и судопроизводства содержатся в Конституции Италии. Более подробно устройство и функционирование этой ветви власти регулируются Уложением о судоустрой­стве 1941 г., а также гражданским, уголовным и административным законодательством. Правосудие в Италии осуществляется именем народа, а судьи подчиняются только закону. Деятельность судей регулируется нормами о судоустройстве. Конституция запрещает учреждение должностей чрезвычайных или специальных судей: судебные функции отправляются обычными судьями, однако допускается возможность создания специализированных секций при обычных судебных органах. На должности судей назначаются лица, принадлежащие к магистратуре, хотя Конституция допускает участие в судебных органах граждан, магистратами не являющихся. Эта возможность в итальянском судоустройстве реализуется в судах присяжных, а также в институте мировых судей. Общее руковод­ство судебной системой осуществляется Министерством юстиции и Высшим советом магистратуры. Судебная власть распоряжается судебной полицией. По данным на 1998 г. в Италии было более 2 тыс. судебных органов, в 1999 г. их число сократилось до 1,5 тыс. в связи с упразднением претуры.

Итальянская судебная система состоит из судов общей юрисдикции, административных судов и военных трибуналов. Юрисдикция последних в мирное время распространяется на военные преступления, совершенные лицами, входящими в состав вооруженных сил. В компетенцию судов общей юрисдикции входят все гражданские и уголовные дела.

Первой инстанцией по некоторым делам является мировой суд. Институт мировых судей был учрежден в Италии в 1991 г., но реально функционировать начал лишь с 1995 г. В 1999 г. в стране действовало уже 845 мировых судов. В 2004 г. их число приблизилось к тысяче. Мировые судьи являются почетными магистратами и назначаются на четыре года президентом республики по представлению Высшего совета магистратуры. Мировым судьям подсудны малозначительные гражданские дела, а также функции, которые прежде возлагались на действовавших до 1991 г. консилиаторов (букв. «примирителей»), а именно: примирение тяжущихся сторон. В перспективе предполагается передать в юрисдикцию мировых судей и некоторые уголовные дела. До 1999 г. следующей судебной инстанцией была претура. Преторами назначались ординарные магистраты, выносившие решения по более широкому кругу дел и рассматривавшие апелляции на решения консилиаторов. Преторам были подсудны как гражданские, так и уголовные дела.

После упразднения института преторов их функции были переданы в основном ординарным трибуналам, а некоторые — мировым судьям. Ординарные трибуналы являются судами первой инстанции по широкому кругу гражданских и уголовных дел, а для дел, подсудных мировым судьям, — судами второй инстанции. Всего в стране 166 трибуналов, включая метропольные трибуналы. По­следние имеют те же функции, что и обычные ординарные трибуналы, отличаясь от них только организацией: метропольные трибуналы функционируют в крупных городах, имеющих статус метрополий, — Турине, Милане, Риме, Неаполе и Палермо. Трибуналы могут состоять из одного или из трех судей. В качестве компенсации при упразднении института претуры в 1999 г. было создано 220 филиалов ординарных трибуналов. Апелляции на решения трибуналов по вопросам законности и подсудности рассматривает Кассационный суд, а по существу дела — апелляционные суды. С 1934 г. в Италии действуют специальные трибуналы по делам несовершеннолетних, рассматривающие дела лиц, не достигших 18 лет. Они имеют в составе двух ординарных и двух почетных магистратов. Всего в стране действует 29 таких трибуналов, которые в основном функционируют в качестве отделений апелляционных судов.

Апелляционные суды являются судебными органами второй инстанции и рассматривают апелляции на решения ординарных трибуналов и трибуналов по делам несовершеннолетних. Они состоят из трех судей, в их юрисдикцию входит территория одного судебного округа, как правило, совпадающего с границами области. При апелляционных судах функционируют трибуналы по надзору за исполнением наказаний и трибуналы по делам общественного водопользования, апелляционной инстанцией для которых является Высший трибунал по делам общественного водопользования. При всех трибуналах и апелляционных судах функционируют прокуратуры. Специальные судебные органы — провинциальные и областные налоговые комиссии — рассматривают споры налогоплательщиков и налоговых служб.

Особо тяжкие преступления в Италии рассматриваются судом присяжных. Его структура несколько отличается от принятой в англо-американской системе. В состав этого суда входят два магистрата — член трибунала и член апелляционного суда, — а также шесть собственно присяжных заседателей (народных судей), которые имеют равный с магистратами голос при вынесении приговора. Второй инстанцией для этих судов являются апелляционные суды присяжных. Присяжными назначаются лица, внесенные в составляемые для этой цели коммунальные списки. В списки вносятся граждане, отвечающие следующим требованиям: наличие итальянского гражданства, гражданская и политическая правоспособность, возраст от 30 до 65 лет, безупречное нравственное поведение, наличие среднего образования (неполного — для судов первой инстанции, полного — для апелляционных судов).

Высшей инстанцией для судов общей юрисдикции является Кассационный суд. Он обеспечивает единство толкования и применения законов в стране, разрешает конфликты о компетенции и подсудно­сти внутри магистратуры, рассматривает апелляции на решения судов низших инстанций по вопросам законности, а на решения судов второй инстанции также и по существу дела. Кассационный суд состоит из десяти Палат: шести по уголовным делам, трех по гражданским и одной по трудовым спорам. Как правило, Палаты заседают раздельно, собираясь вместе лишь в исключительных случаях.

Конституционный суд выступает гарантом соблюдения конституционных норм в стране. Итальянская Конституция не считает его частью судебной власти и гарантирует его независимость от последней. Компетенция этого органа, его состав и порядок работы устанавливаются Конституцией, несколькими конституционными и простыми законами и нормативными актами, а также Генеральным регламентом Конституционного суда. Несмотря на то что положения о создании этого органа были включены в Конституцию 1947 г. уже в момент ее принятия, реально он был образован и приступил к работе почти на 10 лет позже. Это было связано с тем, что левые политиче­ские партии считали его ненужным пережитком буржуазного государства. Поэтому законы, регулирующие порядок его образования и деятельность, принимались постепенно (в 1948, 1953, 1967 гг.), по мере готовности общества к восприятию этого органа конституционного контроля. Первый Генеральный регламент Конституционного суда был принят в 1958 г. В компетенцию Конституционного суда входят следующие дела:

• споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей;

• споры о компетенции между различными ветвями государ­ственной власти, между центральной властью и областями, а также между различными областями;

• выдвигаемые в предусмотренном порядке обвинения против президента республики.

В случае вынесения решения о неконстуционности какой-либо нормы закона или акта, имеющего силу закона, эта норма теряет силу на следующий день после опубликования решения Конституционного суда. Что касается обвинений против президента, то для их рассмотрения суд собирается в расширенном составе: помимо собственно членов Конституционного суда в него включаются также 16 судей, избираемых по жребию из списка граждан, соответству­ющих требованиям, необходимым для избрания в сенаторы. Этот список составляется парламентом каждые девять лет. Процедура в этом случае аналогична процедуре избрания ординарных судей.

Состав и порядок работы Конституционного суда. Конституционный суд состоит из 15 судей, треть из которых назначается президентом республики11, другая треть — парламентом на совместном заседании обеих Палат, наконец, еще одна треть — высшими общей и административной магистратурами. Судьи избираются из числа магистратов высших органов общей и административной юрисдикции, университетских профессоров права, а также адвокатов с не менее чем двадцатилетним стажем. Они назначаются на девять лет без права назначения на второй срок. Члены Конституционного суда не могут одновременно являться членами парламента или областных советов, заниматься адвокатской практикой, торговлей, промышленной деятельностью, участвовать в конкурсных комиссиях. На время членства в Конституционном суде у судей приостанавливается исполнение преподавательских и магистратских обязанностей, им не разрешается участвовать в работе общественных организаций и политических партий. Судьи получают вознаграждение в размере жалованья магистратов, занимающих высшие должности, а председатель суда — еще 20 %-ную надбавку на представительские расходы. Уголовное преследование судей возможно лишь с санкции самого Конституционного суда. Такой механизм формирования Конституционного суда призван обеспечить его независимость как от прочих ветвей государственной власти, так и от влияния других политических сил.

Председатель Конституционного суда избирается на трехлетний срок с возможностью переизбрания. За всю историю суда большин­ство его председателей были профессорами права. Судьи избирают также президиум, в который помимо председателя входят его заместитель, генеральный секретарь, секретарь и еще трое судей. В составе суда также работают две комиссии — комиссия по исследованиям и регламентам и библиотечная. На них возложено разрешение внутренних вопросов, возникающих в ходе работы суда. Сам суд функцио­нирует как единая коллегия; его заседания в большинстве случаев носят публичный характер, однако суд может вынести решение о проведении закрытых заседаний по вопросам государственной безопасности и др. Кворум составляет 11 человек, причем в их число должно входить хотя бы по одному судье каждой из трех категорий. Решения Конституционного суда выносятся абсолютным большин­ством голосов судей, участвовавших в разбирательстве конкретного дела. Решения суда носят общеобязательный характер и не подлежат обжалованью.

Предварительная работа в суде проводится его аппаратом, которым руководит генеральный секретарь. Аппарат Конституционного суда состоит из генерального секретариата, отдела общих и кадровых вопросов (в его компетенцию входят только кадровые вопросы аппарата суда), библиотечного отдела, канцелярии, инспекционного отдела, бухгалтерии, исследовательского отдела, службы реестра (занимающейся кадровыми вопросами самих судей) и пресс-службы.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

На протяжении многих веков территория Апеннинского полуострова не была единым государством. За это время в отдельных расположенных на нем государствах сложились свои особенности общественного устройства, политической, экономической и культурной жизни. Чтобы преодолеть остатки раздробленности и предотвратить возможные проявления сепаратизма со стороны местных элит, Итальянское королевство создавалось в 1860-х гг. как унитарное государство со строго централизованной системой управления. В таком виде Италия просуществовала вплоть до конца Второй мировой войны. Следствием поражения фашистского режима стало не только падение монархии и установление республики, но и радикальная смена принципов государственного устройства. Теперь демократические партии наконец добились введения системы местного самоуправления и предоставления областям автономии, вопрос о которой дискутировался еще в начале 1920-х гг. Однако поскольку систему местного самоуправления пришлось создавать практически с нуля, реальное функционирование этих институтов в масштабах всей страны стало возможно лишь в начале 1970-х гг., когда был окончательно урегулирован их статус. В результате Итальянская Республика стала первым в послевоенной Европе регионализированным унитарным государством.

Политико-территориальное деление. Итальянская Республика делится на области, провинции и коммуны. Области — это автономные образования, наделенные широкими управленческими полномочиями и имеющие собственные уставы (статуты). Автономия областей, достаточно широкая, в последние годы была еще более расширена в рамках общегосударственной реформы системы управления, но при всем при этом Италия не является федеративным государством и области не имеют права выхода из единой Итальянской Республики. В момент принятия итальянской Конституции в ней были зафиксированы 19 областей: Пьемонт, Валле д`Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Венето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Кампанья, Апулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния. В 1963 г. была образована область Молизе. Пять областей: Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Валле д`Аоста — имеют специальные статуты, преду­сматривающие особые формы и условия автономии. Предоставление особой автономии этим областям объясняется либо их исторически сложившимися экономическими и культурными особенностями (Сицилия, Сардиния), либо наличием этнических меньшинств12. Конституция предусматривает возможность образования новых областей и слияния существующих. Такого рода предложения вносятся коммунальными советами и должны получить одобрение населения на референдуме.

Каждая область делится на провинции. В 2005 г. в стране их было 94. Провинции — более подвижные образования, чем области: последние имеют право учреждать на своей территории новые провинции и изменять границы существующих, однако при этом должно быть принято во внимание мнение проживающего на этих территориях населения. Две провинции — Тренто и Больцано — имеют статус автономных. Крупные провинции могут делиться на округа с исключительно административными функциями. Самой мелкой политико-административной единицей являются коммуны, в классическом случае совпадающие с границами поселений, однако встречаются поселения настолько маленькие, что они не могут образовать коммуну. Несколько таких поселений составляют ассоциативную коммуну. К числу ассоциативных коммун относятся, например, альпийские горные сообщества, образованные в 1971 г., а также островные сообщества. Помимо слишком маленьких встречаются и слишком большие населенные пункты — мегаполисы, имеющие свои особенности в управлении. В 1990 г. крупнейшие мегаполисы получили статус метропольных зон (aree metropolitane), а коммуны, составившие их ядро — статус городов-метрополий. В законе фигурируют девять таких зон: Турин, Милан, Венеция, Генуя, Болонья, Флоренция, Рим, Бари, Неаполь, но предусмотрена возможность создания и других, для чего требуется заявление находящихся на их территории коммун. Всего в Италии в настоящее время около 8 тыс. коммун. Учреждение и упразднение, а также слияние коммун и изменение их границ находится в ведении областей, но при принятии соответствующих решений учитывается мнение населения.

Выборы в областные и местные органы власти. До 1999 г. все вопросы, касающиеся выборов в местные органы власти, регулировались общегосударственными законами. Согласно изменениям, внесенным в 1999 г. в ст.122 Конституции, области получили право самостоятельно издавать законы, регулирующие избирательную систему, случаи неизбираемости и несовместимости членов област­ных органов управления. Областные законы должны соответствовать основным принципам, закрепленным в общегосударственном законе, которым регулируется также и срок полномочий выборных органов. Конституцией устанавливается общее правило несовместимости членства в областных выборных органах с одновременным членством в выборных органах другой области, в одной из Палат парламента или в Европарламенте. Общегосударственным установлением является и положение об избрании председателя областной джунты всеобщим и прямым голосованием (впрочем, Конституция допускает введение областным статутом иного порядка выборов председателя джунты). Избирательная система местного уровня (провинции и коммуны) регулируется единым общегосударственным законом. Этот закон, в последнем варианте Свод законов о местном управлении 2000 г., определяет порядок выборов в органы местного управления на всей территории государства. Избирательная реформа, проведенная в 1993 г., затронула и уровень местного управления, не находящийся в прямом подчинении у областей. На выборах в местные органы власти теперь используется не только пропорциональная, но и мажоритарная система по тем же основаниям, что и на парламентских выборах. В частности, это касается коммун с населением менее 15 тыс. человек, где советы избираются исключительно по мажоритарной системе.

Статус областей. Конституция наделяет области правом издавать законы в пределах установленной компетенции. В сферу этой законодательной и административной компетенции входят организация ведомств и административных учреждений, подчиняющихся областным органам, определение границ коммун, местная городская и сельская полиция, организация ярмарок и рынков, благотворительные учреждения, санитарные и больничные службы, ремесленное и профессиональное обучение, поддержка школьного образования, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, трамваи и автотрассы областного значения, водопроводы и общественные работы местного значения, навигация и пристани на озерах, минеральные и лечебные воды, карьеры и торфяники, установление условий охоты, рыболовство во внутренних водах, сельское и лесное хозяйство, ремесла.

Указанный перечень может расширяться конституционными законами. Издаваемые областями законодательные акты не должны противоречить национальным интересам и ущемлять интересы других областей. Центральное правительство осуществляет контроль над законодательной деятельностью областей в основном с точки зрения компетенции и законности, контроль же осуществляется в исключительных случаях: правительство может отправить принятый акт на доработку в областной совет. Для проведения в жизнь принятых законов, областные органы могут издавать нормативные акты. Административные функции областей в этой сфере не распространяются на вопросы исключительно местного значения, которые находятся в ведении коммун. Свои административные функции области выполняют, делегируя соответствующие полномочия провинциям и коммунам. Административные функции областей могут расширяться в случае, если государство делегирует области их осуществление. В 1997–1998 гг. правительством было издано пять законодательных декретов, расширяющих компетенцию областей и местных органов за счет центральных.

Области пользуются определенной финансовой самостоятельностью в рамках закона, балансирующего финансы областей с общегосударственными, провинциальными и коммунальными. В распоряжении областей находятся местные налоги и отчисления от государственных налогов, направленные на содержание областных органов. В рамках проводимой реформы государственного управления в Италии вводится система «налогового федерализма», когда областям передается право взимания наиболее важных налогов. Слаборазвитым областям (в основном на юге страны) государство может выделять дополнительные средства. Области обладают собственностью и имуществом. Они не могут устанавливать внутренних таможенных пошлин и как-либо ограничивать продвижение людей и товаров между областями, а также права граждан на занятие профессиональной деятельностью и проживание в любой части национальной территории. В 2001 г. административная и финансовая самостоятельность областей была еще более расширена.

Основным законодательным актом, регулирующим статус области, является ее статут (устав). Прежде статуты принимались областными советами простым большинством голосов, но вступить в силу могли только после утверждения государственным законом. Проведенная в 1999–2001 гг. реформа государственных институтов изменила порядок принятия областных статутов: теперь для их утверж­дения не требуется ни принятия государственного закона, ни даже визы правительственного комиссара. Зато сама процедура принятия статута усложнилась и стала похожа на процедуру пересмотра Конституции. Теперь проект статута рассматривается областным советом дважды с интервалом не менее двух месяцев. В течение трех месяцев со дня публикации статут может быть вынесен на референдум по требованию 1/5 членов областного совета или 1/50 избирателей области. Правительство же сохраняет за собой право в течение месяца со дня опубликования статута поставить в Конституционном суде вопрос о его конституционной законности. Изменение порядка принятия статутов областей является выражением их права на самоорганизацию и представляет собой важный шаг в направлении федерализации страны.

Областное управление. Органами областного управления являются областной совет, джунта и ее председатель. Основные прин­ципы их функционирования заложены в Конституции. В 1999 г. соответствующие статьи Конституции были изменены в сторону дальнейшей децентрализации системы управления и расширения полномочий областных органов за счет центральных. Областной совет – носитель прежде всего законодательной власти, которой наделена область. Он имеет право законодательной инициативы в парламенте, закон может возлагать на него и другие функции. Прежде в компетенцию областного совета входили и распорядительные полномочия, которые законом 1999 г. были переданы председателю джунты. Работой совета руководят избираемые из числа советников председатель и президиум. Члены совета не могут подвергаться преследованию за выражение мнения и голосование во время исполнения своих функций. По своей структуре и организации работы областной совет — это своего рода мини-парламент: советники делятся на партийные группы, создают комиссии и др. Правом законодательной инициативы в областных советах обладают сами советники, члены джунты, провинциальные советы, а также определенное число коммунальных советов.

Джунта — это исполнительный орган (правительство) области. Председатель джунты избирается всеобщим прямым голосованием жителей данной области, а после своего избрания назначает и созывает членов джунты. Число членов джунт, как и советов, может быть неодинаковым в различных областях и отражает численность населения областей. Джунта управляет областным имуществом, составляет бюджет области и обеспечивает его исполнение, готовит законопроекты для областного совета, осуществляет контроль над действующими в области государственными учреждениями и исполняет другие функции, порученные ей советом.

Председатель джунты представляет область, руководит политикой джунты и несет за нее ответственность, промульгирует областные законы и обладает распорядительными полномочиями в пределах области, а также в соответствии с правительственными инструкция­ми руководит осуществлением административных функций, делегированных области центральной властью. Областной совет может в установленном порядке вынести вотум недоверия председателю джунты, что влечет за собой его отставку. Прекращение исполнения обязанностей председателем джунты, вне зависимости от причины, приводит к отставке всей джунты и роспуску областного совета. Такие же последствия имеет и одновременная отставка большинства членов совета.

Представителем центральной власти в каждой области является правительственный комиссар, который руководит деятельностью подразделений государственной администрации и координирует ее с деятельностью администрации областной. Правительственный комиссар в месячный срок визирует все областные законы. В случае несогласия центрального правительства с областным законом он может быть направлен на доработку, но, будучи принятым повторно, вступает в силу. В этом случае дело может быть передано на рассмотрение Конституционного суда. Аналогичным образом областные орга­ны контролируют законность актов провинций и коммун.

Президент республики может мотивированным декретом распустить областной совет и отстранить от должности председателя областной джунты в случае принятия ими актов, противоречащих Конституции, грубого попрания законов или из соображений государственной безопасности.

Статус провинций и коммун. Как и области, провинции и коммуны представляют собой автономные единицы. Статус провинций и коммун, а также метропольных городов, горных и островных сообществ13 регулируется единым общегосударственным законом, который области не вправе изменить. Таким образом, государ­ство гарантирует всем уровням местного управления возможную независимость друг от друга и препятствует развитию областного централизма. Несмотря на то что автономия была конституционно гарантирована этим единицам еще в момент принятия Конституции, реальное ее воплощение было отложено более чем на 20 лет. Процесс формирования местных органов власти особенно активно шел в 1960–1970-е гг., когда по желанию общественности в крупных городах стали создаваться окружные и квартальные советы. Инициатором этого процесса стала Болонья. С течением времени структура органов власти на провинциальном и коммунальном уровне стала аналогичной областным органам. Некоторые изменения она претерпела в начале 1990-х гг. в соответствии с законом № 142 от 8 июня 1990 г. Вырабатывавшееся в течение 1990-х гг. законодательство 18 августа 2000 г. было кодифицировано в единый Свод законов о местном управлении.

Все единицы местного самоуправления (enti locali) пользуются уставной, нормативной, организационной, административной и опре­деленной финансовой автономией. Каждая провинция и коммуна должна иметь свой устав, определяющий внутреннюю структуру ее органов управления и обеспечивающий доступ граждан к должностям и участие в управлении национальных меньшинств. Устав также должен обеспечить создание и функционирование института омбудсмана (гражданского защитника)14. Закон обязывает все органы местного самоуправления обеспечить гражданам свободный доступ к их нормативным актам. К компетенции провинций и коммун отнесены вопросы соответственно провинциального и коммунального значения. На провинции, кроме того, возложены функции по охране окружающей среды и культурного наследия, контролю над использованием водных ресурсов, развитию дорожной сети и управлению транспортными потоками; в их компетенцию входит школьное и профессиональное образование и учреждения здравоохранения. Провинции планируют развитие инфраструктуры, а также имеют право учреждать заповедники и национальные парки. Провинции и коммуны участвуют в реализации областных программ экономиче­ского развития и охраны окружающей среды.

Провинции и коммуны имеют свои ассоциации, которые представляют их интересы перед государством, развивают сотрудниче­ство между различными провинциями и коммунами, координируют разработку совместных программ. Провинции объединены в Союз провинций Италии (UPI), коммуны — в Национальную ассоциацию итальянских коммун (ANCI), коммуны и горные сообщества — в Союз коммун и горных сообществ (UNCEM). Эти организации назначают своих представителей в действующую при Президиуме Совета министров конференцию Государство — Области — Местные автономии. Коммуны и провинции могут также объединяться в союзы и заключать соглашения для реализации общих программ развития. Как правило, эти общие программы охватывают сферу территориального планирования, инфраструктуру, межкоммунальные транспортные потоки, охрану окружающей среды, распределение водных ресурсов, культурное развитие. Некоторые коммуны уже ввели в действие программу электронных платежей, которая предоставляет гражданам возможность оплачивать через Интернет налоги и вести расчеты с коммунальными органами.

Органы местного самоуправления. В провинции органами самоуправления являются совет, джунта и президент. Органами коммунального самоуправления являются совет, джунта и мэр (sindaco). Численность провинциальных советов определяется численностью населения провинции и составляет от 24 (в провинциях с населением до 300 тыс. человек) до 45 советников (в провинциях с населением свыше 1,4 млн человек). Число советников в коммунальных советах зависит от численности населения коммуны: в самых маленьких коммунах с населением до 3 тыс. человек совет состоит из 12 членов, в самых больших, с населением свыше 1 млн человек — из 60 членов. Советы избираются на пять лет. Работой каждого из них (за исключением самых маленьких) руководят президиум и председатель, избираемые из числа советников. Совет принимает устав коммуны или провинции, планирует ее развитие, контролирует бюджет и программы общественных работ, заключает соглашения и союзы с советами других провинций и коммун и т. п.

Президенты провинций и мэры коммун избираются всеобщим прямым голосованием и являются членами местных советов. По своем избрании они представляют в совете свою политическую программу. Президент и мэр представляют провинцию и коммуну, председательствуют в джунте, а в случае отсутствия председателя совета — и в совете, а также надзирают за функционированием местных служб и за исполнением законодательных и нормативных актов. Они назначают руководителей местных служб и исполняют другие функции, предписанные законом и местным уставом. Кроме того, на мэра возложен также ряд государственных функций: ведение книг записи актов гражданского состояния, издание актов, направленных на поддержание порядка и общественной безопасности и др. Срок полномочий президентов провинций и мэров коммун составляет пять лет. Несогласие местного совета с решением президента или мэра не влечет за собой его отставки, однако совет имеет право вынести им вотум недоверия. В этом случае, а также в случае прекращения президентом или мэром исполнения своих обязанностей джунта уходит в отставку, а совет распускается. И наоборот, в случае роспуска совета джунта и президент или мэр обязаны уйти в отставку.

Президент и мэр являются председателями местной джунты. Они назначают ее членов, в том числе вице-президента и вице-мэра. Число членов джунты определяется местным уставом, но оно не должно превышать 1/3 от числа членов местного совета. Члены джунты не обязательно должны быть членами совета15. Джунта представляет собой местный исполнительный орган, действующий в тесном сотрудничестве с мэром или президентом. Решения джунты принимаются коллегиально.

Метропольные зоны. С 1990 г. в итальянской системе управления появилась новая самоуправляющаяся единица — метропольная зона. Компетенция метропольных зон во многом совпадает с компетенцией провинций: в их ведении находятся территориальное планирование мегаполиса, дорожная сеть, транспорт, дорожное движение, охрана природных и культурных ценностей, водные ресурсы и распределение энергии, утилизация отходов, деятельность служб, связанных с экономическим развитием мегаполиса, медицинские и школьные учреждения. В метропольных зонах действуют два уровня местного самоуправления — городской, сосредоточенный в метропольном городе, и коммунальный — в прочих коммунах, входящих в состав метропольной зоны. Город-метрополия имеет свой устав, принимаемый ассамблеей представителей коммун, входящих в метропольную зону. В городе-метрополии функционируют такие же органы управления, как и в других местных единицах. Метропольные зоны в целом представляют собой особую категорию провинций, их границы могут совпадать с границами провинций, а в случае несовпадения закон предусматривает возможность их пересмотра.

Вся система местного управления Италии характеризуется автономией различных уровней управления, каждый из которых независим от других в сфере своей компетенции. Вышестоящие же уровни выполняют не распорядительные, а координирующие функции, вмешиваясь в процесс управления на местах лишь в исключительных случаях.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Основополагающие принципы государственной службы заложены в Конституции. В частности, там сказано, что государ­ственные служащие находятся исключительно на службе нации, государственные учреждения должны действовать беспристрастно, а государ­ственные должности должны замещаться по конкурсу. Некоторые категории государственных служащих: судьи, кадровые военные, должностные лица и агенты полиции, дипломатические и консульские представители за границей — могут быть ограничены в праве состоять в политических партиях. Все остальные указания о порядке формирования и функциях госслужбы определяются специальными законами. Государственная служба (amministrazione pubblica) в Италии включает в себя собственно государственный аппарат, состоящий из чиновников министерств и ведомств, дипломатических представителей Италии за рубежом; кадровых военных, полицию, пожарную и таможенную службу, преподавателей, а также почтовых служащих. Кроме того, к числу государственных служащих относятся медицинские работники государственных учреждений здравоохранения, а также сотрудники областных и местных органов власти.

Статус государственных служащих до 1993 г. До недавнего времени статус государственных служащих в Италии во многом напоминал положение госслужащих во Франции. Корпус госслужащих представлял собой замкнутую корпорацию, для вступления в которую необходимо было пройти конкурсный отбор с последующей стажировкой. К конкурсу допускались не все: до 1984 г., помимо образования и профессиональной подготовки, одним из необходимых качеств для кандидата в госслужащие было его безупречное поведение. Это требование было снято как антидемократичное, а администрации было запрещено контролировать своих сотрудников с точки зрения гражданского и морального поведения. Между тем требования к «моральному облику» госслужащих также имели под собой веское основание: государственные служащие представляют государство и их поведение может наносить ущерб престижу последнего. Внутри государственной службы действовала система рангов: повышение в ранге обеспечивало доступ к более высоким должностям. Необходимыми условиями для повышения в ранге были выслуга лет и профессиональные качества. Вопрос о повышении по службе решался не непосредственным начальством, а специальными инстанциями, которые все же учитывали характеристику, даваемую служащему его непосредственным руководителем. Государственные служащие были одной из наиболее социально защищенных категорий населения: они имели гарантированную зарплату, а уволить их было довольно сложно. Госслужащие имели также целый ряд других льгот и гарантий. Все вопросы, связанные с государственной службой, регулировались административным правом.

Реформа государственной службы. Начиная с 1993 г. положение государственных служащих в Италии стало претерпевать серьезные изменения. Основа реформы, базирующейся на идеологии «нового государственного управления» (см. главу «Современные тенденции развития государственного управления») была заложена законом № 421 от 23 октября 1992 г. и законодательным декретом № 29 от 3 февраля 1993 г. Эти акты положили начало так называемой приватизации госслужбы в Италии. Завершение этого процесса означает потерю большинством государственных служащих своего особого статуса, регулируемого административным правом. Передача госслужбы в юрисдикцию гражданского права, согласно утверждениям идеологов реформы, не является ее самоцелью — это лишь один этап на пути к более важной цели — внедрению в государственный аппарат модели организации труда, заимствованной из частного сектора. В рамках общего изменения правового статуса госслужащих меняются также границы компетенции, полномочия и ответственность различных категорий служащих, начиная от министров и кончая низовым звеном государственного аппарата.

В 1997–1999 гг. было принято еще несколько законодательных актов, дополняющих и вводящих в действие нормы декрета 1993 г. Анализируя эти акты, можно выделить пять основных характеристик государственной службы «нового поколения».

Во-первых, реформа разводит политическую (принятие стратегических решений) и административную (исполнение этих решений) сферы компетенции. Это разделение было заложено уже декретом 1993 г., но реально воплощено в жизнь лишь законом № 59 в 1997 г. В сферу компетенции инстанций, принимающих решения, входит определение целей, выработка программных установок, распределение ресурсов, контроль исполнения решений, назначение персонала со специальными полномочиями и его отзыв на законных основаниях. В свою очередь, административное звено теперь облекается всей полнотой исполнительных полномочий, включая возможность принятия административных мер, изъятую из сферы компетенции политического звена госаппарата. Например, до реформы министры, мэры и управляющие государственными учреждениями имели возможность вмешательства в административную сферу. Реализация реформы лишила их такой возможности.

Во-вторых, реформа меняет характер ответственности административного звена и упраздняет постоянный характер назначения служащих этой категории, которые таким образом теряют статус постоянных. Занимаемые ими должности теперь будут замещаться по контракту на основании общего трудового законодательства. Эта система уже введена для руководящего состава административных работников и постепенно распространяется на всех государственных служащих этой категории.

Особую категорию госслужащих образует высший эшелон мини­стерских работников. До реформы они, как правило, были политиче­скими назначенцами, хотя и набирались преимущественно из числа штатных госслужащих, однако на эти должности могли также назначаться и специалисты со стороны. В этом случае они зачислялись в штат госслужбы на постоянной основе. Реформа делает доступ к этим должностям возможным только по результатам конкурса (часто включающего в себя и стажировку) и на основе срочного контракта. В конкурсе могут принимать участие как лица, состоящие на государственной службе, так и профессионалы со стороны, для которых введена 5 %-ная квота на занятие высших административных должностей. С победителем конкурса заключается контракт на срок от двух до семи лет. Контракт может быть продлен, а для некоторых должностей — возобновлен даже до срока его истечения, в случае если правительство пришло к власти в результате выборов.

Ставка заработной платы служащих определяется коллективным договором16, заключаемым между сотрудниками и специальным правительственным агентством. К этой ставке возможны доплаты в зависимости от важности поста и характера выполняемой работы. Размер этих доплат устанавливается индивидуально и может быть предметом переговоров. У менеджеров высшего звена размер надбавок может превышать размер базовой ставки.

Отстранение государственных служащих от должности может производиться только по мотивам профессионального несоответ­ствия. В этом случае служащий может быть просто переведен на другую работу, но последствия могут быть и более серьезными: например, служащий лишается права занимать должности этого уровня в течение двух лет. Крайней формой наказания является увольнение. Все случаи отстранения госслужащих от должности, за исключением перевода, рассматриваются специальной комиссией. Такие комиссии создаются для защиты прав госслужащих и соблюдения социальных гарантий и включают выборных представителей из числа руководителей государственных подразделений.

В-третьих, новое законодательство изменило принципы и характер управления человеческими ресурсами. Значительная часть прежних норм, регулирующих кадровые вопросы госслужбы, была упразднена, в то же время расширились возможности для проведения более гибкой кадровой политики. Напомним, что прежде вопросы о продвижении по службе решались специальными органами, а кадровая политика в целом регулировалась на уровне законодательства (административного права). Более того, любая административная мера, принятая главой подразделения, могла быть в судебном порядке оспорена его подчиненными, как и любое административное решение. А административный суд мог вынести по этому делу решение, которое, будучи безупречным с точки зрения закона, сводило на нет политическую линию конкретного руководителя. Таким образом, руководители подразделений были лишены реальных рычагов воздействия на подчиненных с целью повышения производительности и эффективности их труда.

Суть нововведений состоит в том, что теперь руководители подразделений государственной службы, например, департаментов и отделов, могут действовать как топ-менеджеры частного сектора. С них снимаются ограничения, налагаемые административным правом на сферу управления персоналом, зато теперь они несут личную ответственность за кадровую политику. Внедрение на государственной службе частнопредпринимательских принципов управления персоналом открывает широкие возможности для использования и новых форм организации труда, как то: срочные контракты, стажировки, временные трудовые соглашения. Сейчас в Италии проводится широкая рекламная кампания, продвигающая также частичную занятость, создаются условия для формирования категории телеработников17.

Еще одно изменение, разрушающее особый статус госслужащих, заключается в том, что теперь администрация может переводить работников в другие подразделения по их желанию или по сокращению штатов, руководствуясь нормами частного права. Новое законодательство также предусматривает эффективные инструменты разрешения проблем с избытком кадров, возникающих в процессе реорганизации. При этом основной упор делается на новые для госслужбы формы организации труда.

В-четвертых, введенная в действие система коллективных договоров позволяет сбалансировать административную автономию отдельных государственных институтов с финансово-экономической политикой центрального правительства. Система коллективных договоров представляет собой инструмент политики децентрализации управления, являющейся одним из направлений реформы государ­ственных институтов. Вся система договоров предполагает два уровня коллективных соглашений — общенациональный и локальный. На общенациональном уровне устанавливаются четыре контрактные зоны, в которых заключаются отдельные контракты:

• министерства и ведомства, научно-исследовательские учреждения, университеты, некоммерческие государственные организации;

• областные и местные структуры;

• медицинский персонал;

• санитарный персонал.

Эти зоны, в свою очередь, делятся на сектора. Представителем государства при заключении договоров общенационального уровня выступает специальное агентство (ARAN), а интересы госслужащих представляют секторальные комитеты (comitati di settore), члены которых назначаются администрацией. Для подписания соглашения необходимо не только наличие договоренности обеих сторон, но также его одобрение Счетной палатой. Последняя проверяет правильность расчета финансовой стороны соглашения и его соответствие государственной финансово-экономической политике.

На локальном уровне коллективные договоры заключаются во всех подразделениях государственной службы. Локальные контракты должны придерживаться общих направлений, заданных зональными контрактами, а в частностях могут содержать конкретные условия, выработанные сторонами в ходе переговоров.

В-пятых, реформа регулирует участие профсоюзов в процессе переговоров о заключении коллективных договоров. Среди итальянских государственных служащих профсоюзное движение пользуется большой поддержкой: в него вовлечено не менее половины работников. Однако само движение весьма неоднородно, поскольку существует множество профсоюзов, часть из которых объединена в федерации, ориентирующиеся на различные политические силы. Поэтому итальянские законодатели разработали специальную процедуру контроля над степенью представительности профсоюзов. С одной стороны, законодательство требует избрания в каждой государ­ственной структуре единого профсоюзного органа по спискам, представляемым различными профсоюзными организациями. С другой стороны, реформа вводит такую характеристику, как степень представительности профсоюза, которая рассчитывается на основе двух параметров: отношения числа членов данного профсоюза к общему числу участников профсоюзного движения в конкретном секторе, а также процента голосов, полученных списком данного профсоюза на выборах в единый профсоюзный орган. По результатам этих расчетов к участию в переговорах допускаются профсоюзы с представительностью не ниже 5 %. При подписании коллективного договора общенационального уровня участвующие в переговорах профсоюзы должны в совокупности представлять не менее 51 % членов профсоюзов в секторе или набрать на выборах не менее 60 % голосов.

Описанная выше реформа не затронула ряд категорий госслужащих, которые сохранили свой особый статус, регулируемый административным правом. К ним относятся магистраты, дипломатиче­ские работники, штатные почтовые служащие, сотрудники полиции. Порядок замещения этих должностей остался прежним. Реформа частично затронула служащих, занимающих высшие посты в государственной администрации (см. выше).

Политика по внедрению новых информационных технологий в государственной службе также рассматривается как часть ее реформы. В рамках этой политики был создан специальный «портал гражданина» (il Portale Nazionale del Cittadino). Он построен в виде шлюза (см. раздел «Электронное правительство»), содержит краткий путеводитель по административной системе страны и предоставляет гражданам ряд услуг в электронном виде: помощь в оформлении документов в различных жизненных ситуациях (поиск работы, поездка за рубеж, угон машины и др.), запись в университеты, подача налоговых деклараций, бронирование билетов на транспорт и др. В 2005 г. позиции новых информационных технологий в государственном управлении были законодательно закреплены Кодексом электронного правительства. В том же году был принят закон о цифровой подписи.

Магистратура. Судьи и прокуроры, а также судебные аудиторы в Италии являются магистратами. Наличие магистратуры — отличительная черта стран с романской правовой системой. Магистратура представляет собой корпорацию (ordine)18, обладающую особым статусом в системе государственной службы. Конституция устанавливает автономию магистратуры и ее независимость от других ветвей власти. Существует две категории магистратов: ординарные, т. е. профессиональные магистраты, являющиеся членами магистратской корпорации, а также непрофессиональные магистраты «без тоги» (magistrati non togati), которые не входят в состав магистратуры. К числу последних могут принадлежать адвокаты и профессора права, назначаемые на должности в судебных органах. Конституция допускает также возможность назначения и избрания почетных магистратов. Статус магистратуры регулируется Уложением о судоуст­ройстве от 30 января 1941 г. Магистраты несменяемы. Согласно ст. 107 Конституции их нельзя уволить или отстранить от должности, назначить на другую судебную или иную должность иначе как с их согласия или на основании решения Высшего совета магистратуры, которым обеспечивается гарантированная магистратам защита. Различаются между собой магистраты только по выполня­емым функциям. Дисциплинарное производство против них может возбуждать только министр юстиции. Магистраты освобождаются от всех общественных обязанностей и повинностей, за исключением службы в армии. Уложение о судоустройстве устанавливает следующие требования для лиц, желающих вступить в магистратуру: наличие итальянского гражданства, гражданская правоспособность, безупречное гражданское и моральное поведение, профессиональная пригодность19. Магистратские должности делятся на восемь рангов и распределяются по ним следующим образом:

• судебный аудитор;

• судебный адъюнкт;

• судья, помощник прокурора, претор20;

• советник и помощник генерального прокурора апелляционного суда, первый претор;

• советник и помощник генерального прокурора Кассационного суда;

• первый председатель и генеральный прокурор апелляционного суда, председатель секции высшего Кассационного суда, генеральный адвокат при высшем Кассационном суде;

• генеральный прокурор высшего Кассационного суда;

• первый председатель высшего Кассационного суда.

Назначение магистратов производится по конкурсу, проходящему каждый год в Риме. К участию в нем допускаются выпускники юридических факультетов не моложе 21 года и не старше 40 лет, кандидатуры которых одобрены Высшим советом магистратуры. Конкурс включает предварительный тест на общую эрудицию, а также три устных и восемь письменных экзаменов по юридическим дисциплинам. Успешно пройдя конкурс, кандидаты зачисляются на должности судебных аудиторов и проходят стажировку. И только потом могут, наконец, претендовать на должности судей и прокуроров. При вступлении в магистратуру приносится присяга21. Уволившись по собственному желанию, магистрат не может претендовать на восстановление в должности.

Закон устанавливает довольно много ограничений для магистратов: они не могут занимать государственных должностей, заниматься промышленной, торговой и другой предпринимательской деятельностью, являться членами выборных органов, за исключением парламента. Запрещается работать в одном судебном органе род­ственникам до четвертого колена. Кроме того, магистраты обязаны проживать в той коммуне, где работают.

Высший совет магистратуры. Органом самоуправления магистратуры является Высший совет магистратуры, ведущий свою историю с 1907 г. В настоящее время его деятельность регулируется Конституцией, специальными законами, а также внутренним регламентом, последний вариант которого был принят в 2005 г. Высший совет магистратуры рассматривает вопросы зачисления в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, повышения их по службе, наложения на них дисциплинарных взысканий. Совет может назначать советниками Кассационного суда профессоров права и адвокатов, отвечающих определенным требованиям. Совет также устанавливает критерии и порядок продвижения магистратов по службе. Совет имеет право вносить предложения по организации судебной системы и высказывать мнение по законопроектам, ее затрагивающим. Председателем Высшего совета магистратуры является президент республики, в него также по праву входят первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда. Остальные 30 членов Совета — выборные. Срок их полномочий составляет четыре года, причем они не могут переизбираться на непосредственно следующий срок. Две трети из них избираются самими магистратами из числа орди­нарных магистратов пропорционально численности различных категорий магистратуры, а оставшаяся треть избирается парламентом на совместном заседании Палат из числа профессоров права и адвокатов, имеющих не менее чем пятнадцатилетний стаж. Вице-председатель Совета избирается из числа членов, избранных парламентом. Члены Высшего совета магистратуры не могут занимать другие должности, являться членами парламента или областных советов. Высший совет магистратуры может работать как в виде пленарных заседаний, так и по комиссиям, которые формируются каждый год заново и ведают, прежде всего, назначением магистратов.

Подготовка государственных служащих. Большинство государственных служащих в Италии имеет высшее образование: 54 % корпуса госслужбы закончили юридические факультеты университетов либо получили специальность «государственное управление». Специальным вузом, осуществляющим подготовку управленческих кадров для государственного аппарата, является Высшая школа государственного управления при Президиуме Совета министров Италии. Она готовит руководителей высшего и среднего звена для государственных органов. В Школу принимаются лица с высшим образованием и штатные служащие государственных органов. Они проходят обучение по разным образовательным программам длительностью не менее года. В сотрудничестве с различными министерствами Школа организует курсы повышения квалификации для служащих разных направлений, а также ведет исследовательскую работу и исполняет консультативные функции при Департаменте государственной службы Президиума Совета министров. Помимо Высшей школы государственного управления есть еще ряд вузов, осуществляющих подготовку специалистов для государственных органов: Центральная школа налоговых инспекторов, Высшая школа управления при Министерстве внутренних дел и др.

Административная юстиция. Конституция гарантирует гражданам и организациям защиту их прав и законных интересов от актов государственной администрации. Судебная защита этих прав и интересов может осуществляться в общих или административных судебных органах. Такая судебная защита не может быть ограничена какими-либо особыми средствами обжалованья или определенными категориями актов. Кроме того, органам административной юстиции подсудны дела государственных служащих, статус которых регулируется нормами публичного права. Высший орган административной юстиции — Государственный совет. Административным судом первой инстанции является областной административный трибунал. Хотя создание областных органов административной юстиции было изначально предусмотрено Конституцией, их правовой статус был определен только в 1974 г. и в конце того же года они начали функционировать. Областные административные трибуналы заседают по секциям, а решения принимаются коллегиями из трех судей. Юрисдикция трибуналов не выходит за пределы области, в которой они расположены. Как правило, в каждой области действует по одному или по два административных трибунала. Конфликты между областями разрешает трибунал области Лацио. Апелляции на решения этих трибуналов направляются в Государственный совет22. Особым статусом в сфере административной юстиции пользуется Сицилия: административным судом второй инстанции здесь является учрежденный в 1948 г. Совет по админи­стративной юстиции Сицилийской области.

ВЫВОДЫ

В целом итальянская система государственного управления, основанная на одной из самых демократических в мире конституций, демонстрирует пример сбалансированности между различными ветвями власти. Этот баланс сохраняется и в ходе активно проводимых ныне в Италии реформ различных государственных структур и системы местного управления. Черты федерализма, присущие итальянскому политико-территориальному устройству, в последнее время проявляются еще более отчетливо в связи с расширением полномочий областных и местных органов власти. Важные изменения происходят и в системе государственной службы — ключевом звене всей системы государственного управления.

---