Государственное управление зарубежных стран

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

ПРЕЗИДЕНТ

ПРАВИТЕЛЬСТВО

ПАРЛАМЕНТ

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

ВЫВОДЫ

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ

Французский опыт государственного строительства интересен по ряду причин. Франция не только являлась и является одной из ключевых европейских держав. Очень важен ее вклад в формирование современных государственных институтов и политико-правовой идеологии. Однако характер политического развития Франции резко отличался от англо-американского.

Если Великобритания и США развивались преимущественно эволюционно, то Франция долгое время являлась классическим примером общественной нестабильности. За последние 200 лет она пережила четыре революции1, пять монархий2, пять республик3, два режима, не оформленных конституционно4, четыре временных правительства5 и двенадцать конституций6. Многочисленные политические режимы, существовавшие здесь, можно условно сгруппировать следующим образом: дуалистические монархии (Бурбоны по Конституции 1791 г. и по Хартии 1815 г., Орлеанская монархия по Конституции 1830 г.); авторитарные монархии (I и II империи); парламентские республики (I, III и IV республики); республика, по­строенная на жестком разделении властей, близкая американскому образцу (II республика); смешанная республика (V республика).

Несмотря на эту нестабильность, в политической эволюции Франции можно выделить главную тенденцию — постепенное, хотя и с многочисленными отступлениями, развитие либерально-демократических институтов. Это развитие шло в двух направлениях: постепенное расширение избирательного права (всеобщее избирательное право было окончательно установлено только в 1944 г.) и постепенное становление республиканского режима.

Политический режим современной V республики не получил общепринятого наименования. Он именуется полупрезидентским, смешанным и т. д. Главная же его цель, по мнению творцов Конституции 1958 г., состояла в попытке соединить силу и эффективность государственной власти с демократическими институтами7. Сред­ством к до­стижению этой цели были: сильный и независимый глава государства, назначающий, с согласия парламента, правительство; бицефальность (двуглавость) исполнительной власти, разделенной между президентом и премьер-министром; «рационализация» парламентского строя. Данная модель возникла в обстановке острого внутреннего кризиса и была во многом приспособлена к определенной политической личности — генералу де Голлю. Поэтому долгое время она являлась исключительно французским достоянием. Однако в последние годы французский опыт получил достаточно широкое распространение в бывших социалистических странах, многие из которых решают те же задачи, что и Франция в 1958 г.

Франция существенно отличается от рассмотренных выше моделей не только организацией центральной власти. Она, несмотря на проводящуюся сейчас политику регионализации, является типичным примером страны с централизованно-бюрократической системой управления. Местное самоуправление никогда не имело здесь такого значения, как в Англии и США.

5. Наконец, Франция является классической представительницей континентального, кодифицированного права, которое принято называть романо-германским.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО СТРОЯ

Эпоха Великой революции. Франция — страна с очень древними государственными традициями, формирование которых относится еще ко временам Римской империи. Именно здесь позднее сложился классический феодализм, прошедший все стадии своего развития: монархии раннефеодальную, феодальную, сословно-представительную, абсолютную, просвещенный абсолютизм. Однако развитие данного строя, который принято называть «Старым режимом»8, представляет преимущественно исторический интерес. Становление современной французской государственности начинается в период Великой французской революции (1789–1794). Не случайно современные государ­ственные символы этой страны — трехцветный флаг, гимн «Марсельеза», девиз «Свобода, равенство, братство» — вышли из этой эпохи.

Новое качество французской монархии впервые обозначила Конституция, принятая Учредительным собранием 13 сентября 1791 г.9. С некоторыми оговорками можно сказать, что в ней попытались реализовать ту модель государственного устройства, которую ранее пропагандировал Ш. Монтескье, а также некоторые другие французские просветители. Суверенитет, ранее принадлежавший королю как един­ственному носителю верховной власти, теперь объявлялся принадлежащим исключительно нации. Последняя поручала осуществлять основные властные функции Национальному собранию, монарху и судьям.

Однопалатному национальному Законодательному собранию (Assemblée législative) вручалась законодательная власть. Монокамерализм считался более соответствующим принципам неразделенного народного суверенитета, чем англо-американский бикамерализм, предполагавший существование консервативной верхней Палаты. Собрание как главное воплощение национального суверенитета обладало определенным политическим первенством. В разделе «О государственных властях» ему была посвящена первая глава, а королю — вторая. Именно в присутствии Собрания приносил свою клятву верности нации и закону король. В условиях разраставшегося конфликта с монархом Законодательное собрание постепенно расширяло свою компетенцию, вторгаясь в сферу компетенции главы исполнительной власти.

Избирательными правами пользовались только активные граждане (citoyens actifs), имеющие не менее чем 25-летний возраст, уплачивающие определенные прямые налоги, не находящиеся в услужении и записанные в национальную гвардию. Выборы были двухстепенными: вначале избирались выборщики, которые производили выборы представителей. Цензовые требования к выборщикам были более строгими, чем к первичным избирателям, но зато депутатом Национального собрания мог стать любой активный гражданин. Интересна была роспись депутатов. При ее составлении учитывалось несколько дополняющих друг друга критериев10. Собрание действовало два года и не могло быть распущено королем11.

Монарх, лишенный статуса единственного носителя верховной власти, потерял свои учредительные права. Он, как и другие государственные власти, был подчинен закону. «Во Франции нет вла­сти, стоящей над законом. Король царствует только в силу закона», — констатировала Конституция (гл. II, от. I, ст. III). При вступлении на престол он должен был приносить присягу на верность нации и закону. Отказ от присяги, попытка ведения войны против народа, бегство из страны вели к лишению престола.

Монарху, который назывался теперь «королем французов», была вверена исполнительная власть, а также права верховного главнокомандующего. Его особа провозглашалась «неприкосновенной и священной», однако подчеркивалось, что во Франции нет власти, стоящей над законом, поэтому и монарх правит лишь в силу закона и должен при вступлении на престол приносить клятву верности ему и нации. Министры назначались и снимались исключительно королем, но его приказы могли вступить в силу только после контрасигнации министрами, которые могли быть привлечены законодателями к ответственности за незаконные действия. Законопроекты нуждались в санкции короля. Однако его вето имело только отлагательный (суспензивный) характер. Если три легислатуры подряд утверждали законопроект в одной редакции, он вступал в силу и без согласия монарха.

Судебная власть отделялась от законодательной и исполнительной, которые не могли осуществлять функции юстиции. В свою очередь судам запрещалось вторгаться в компетенцию законодателей и органов управления. Судьи избирались населением и являлись практически несменяемыми. Сместить их можно было только в результате судебного преследования.

Энергия революции была еще далека от исчерпания, поэтому закрепленный в Конституции 1791 г. режим дуалистической монархии не смог продержаться долго.

Уже в августе 1792 г. Национальное законодательное собрание приняло решение о временном отстранении главы исполнительной власти (короля), о своем самороспуске и избрании Национального конвента (Convention nationale) на основе практического всеобщего избирательного права12. Этот переворот объяснялся неспособностью установленной в 1791 г. государственно-политической системы справиться с нарастающим кризисом.

Собравшийся в сентябре 1792 г. Конвент объявил о ликвидации монархии. Так возникла первая французская республика. Король, арестованный еще в августе, предстал перед судом и в январе 1793 г. был казнен. Конвент, в котором руководящая роль постепенно перешла к радикальной группе якобинцев, 24 июня 1793 г. одобрил текст новой Конституции и вынес ее на всенародное обсуждение. Тем самым был создан еще один прецедент, которого не знала история становления государственного строя Англии и США, — попытка использовать в разработке Конституции методы прямой демократии. Они были закреплены в самой Конституции, которая требовала одобрения законопроектов большинством народа, а не только депутатов13. Создатели Конституции 1793 г. (Конституции I года республики) отрицали жесткое разделение властей.

Однопалатный Законодательный корпус (Corps legislative) должен был занять центральное место в системе государственного управ­ления. Законодатели могли предлагать законодательные предположения и издавать декреты, касавшиеся преимущественно военных дел, безопасности, внешней политики и т. д. Последние вступали в силу немедленно, законопроекты же становились законами только в том случае, если в течение 40 дней после их рассылки в большинстве департаментов хотя бы 10 % первичных объединений избирателей не выступали против него.

Выборы предполагалось проводить ежегодно на основании всеобщего прямого и равного избирательного права мужчин. Частые перевыборы, согласно взглядам того времени, должны были обеспечить связь представителей со своими избирателями.

Административная власть должна была принадлежать Исполнительному совету из 24 человек. Он избирался Законодательным корпусом из кандидатов, выдвинутых собраниями выборщиков департаментов (по одному от каждого). Исполнительный совет был устойчивее Законодательного корпуса и обновлялся ежегодно только наполовину.

Следуя прецеденту, созданному Учредительным собранием, члены Конвента решили не избираться в новое законодательное учреждение. Однако идеалистическая Конституция 1793 г. так и не была введена в действие. Напротив, углубляющийся кризис и начавшиеся войны привели к формированию режима якобинской диктатуры. Вся полнота власти (законодательной, исполнительной, судебной) перешла к Конвенту. Однако главным органом чрезвычайного управления стал созданный еще 25 марта 1793 г. и руководимый М. Робеспьером Комитет общественного спасения (Comite de Salut Public), в состав которого первоначально вошли девять членов Конвента. Его целью было «принятие общих мер, касающихся внешней и внутренней обороны». Комитет еженедельно отчитывался перед Конвентом, но на деле достаточно долго контролировал его. Карательные функции были сосредоточены в Комитете общественной безопасности и Революционном трибунале, которые также назначались Конвентом. Жесткая диктатура позволила якобинцам справиться с большин­ством проблем, однако развязанный ими террор вызвал широкое общественное недовольство, в том числе в Конвенте. 9 термидора (27 июля) 1794 г. лидеры якобинцев были арестованы и вскоре казнены.

Символом термидорианского режима стала Конституция 1795 г. (конституция III года). Ее авторы стремились преодолеть следующее негативное, с их точки зрения, наследие якобинской эпохи:

• излишнюю демократизацию избирательной системы. Вновь восстанавливались имущественный ценз (требовалось уплачивать прямые налоги) и двухстепенные выборы. Лица, получившие избирательные права, голосовали в кантонах за выборщиков (les electeurs). Последние съезжались в столице департамента и избирали не только членов законодательного корпуса, но и судей, местных служащих;

• всевластие представительного учреждения (Конвента). Законодательная власть была разделена на две Палаты, что было отступлением от сложившейся традиции. Совет пятисот (Conseil des Cinq cents) разрабатывал законопроекты. Совет старейшин (Conseil des Anciens) состоял из 250 членов не младше 40 лет). Он утверждал или отвергал предложения нижней Палаты;

• «диктатуру» исполнительного учреждения (Комитета общественного спасения). Исполнительная власть не только сохранила коллегиальный характер, но и была разделена. Она была вручена Директории (Directoire) из пяти директоров, которой подчинялись министры. Чтобы дополнительно ослабить данное учреждение, оно ежегодно обновлялось на одного члена. Каждый из директоров ежеквартально становился председателем данной коллегии. Список кандидатов в члены Директории составлял Совет пятисот, окончательный же выбор делал Совет старейшин.

Режим Директории был неустойчив и не пользовался популярностью. Логическим завершением Французской революции стало установление власти «сильной личности», призванной обеспечить стабильность в обществе, уставшем от десятилетних потрясений.

Консулат и первая империя. Такой личностью стал популярный генерал Наполеон Бонапарт, совершивший 18 брюмера VIII года республики (9 ноября 1799 г.) государственный переворот. Власть перешла к трем консулам, одним из которых стал он. Формальным оправданием переворота была объявлена необходимость защиты республики от посягательств со стороны сохранившихся якобинцев. Первоначально все консулы считались равными, Бонапарт подчеркивал уважение к республиканским институтам. Однако, укрепившись, он уже 13 декабря провел новую Конституцию. Вынесенная на референдум, она получила одобрение подавляющего большинства граждан14. Обращаясь к французам по поводу принятия новой Конституции, консулы достаточно откровенно раскрыли политический смысл нового режима: «Граждане, революция связана с принципами, которые ее начали: она закончилась». Итак, революция закончилась, но потому, что воплотились ее первоначальные требования: представительное правление, свобода, равенство, собственность. Однако в Конституции 1799 г. (Конституция VIII года) не было декларации прав граждан, присутствовавшей в предшествовавших конституциях.

Согласно новому закону, центральное место в системе государ­ственного управления занимали три консула, избиравшиеся Сенатом на 10 лет15. Власть фактически находилась в руках Первого консула (Рremier сonsul) — Бонапарта, обнародовавшего законы, назначавшего высших должностных лиц, послов, высший командный состав, а также судей (последних — без права смещения). Его коллеги по консулату выступали в качестве его советников и помощников. Консулы, согласно Конституции, осуществляли только исполнительные функции, руководили министрами, но на деле под их контролем находились все ветви власти.

Формально вводилось всеобщее избирательное право для лиц, не находящихся в услужении и проживавших в данном месте не менее одного года. Однако избиратели непосредственно определяли состав только коммунального списка. Он включал 10 % местных избирателей, из которых производились назначения на местные должности. Лица, внесенные в коммунальные списки, избирали 10 % своего состава в департаментский список. Из его состава производились назначения на должности департаментского уровня. Наконец, лица, числящиеся в департаментских списках, выбирали 10 % своих сочленов в третий список, члены которого могли назначаться на общегосударственные должности16. Эти списки являлись постоянными, образовавшиеся в них вакансии заполнялись раз в три года.

Законодательные функции были разделены между несколькими учреждениями, что делало их слабыми и малоэффективными. Создавался Сенат из 60 пожизненных членов не моложе 40 лет, назначенных консулами. В дальнейшем он должен был пополняться в результате кооптации, избирая одного кандидата из трех, предложенных соответственно Законодательным корпусом, Трибунатом и Первым консулом17. Сенат должен был производить назначения консулов, членов других законодательных учреждений — Трибуната (Tribunat)18 и Законодательного корпуса (Corps legislatife)19, а также исполнял функции конституционного суда. Разделение труда в законодательном процессе было следующим: правительство вносило законопроекты (только оно обладало правом законодательной инициативы), Трибунат обсуждал внесенные законопроекты по суще­ству, а Законодательный корпус, выслушав заключение Трибуната и правительства, без прений принимал или отвергал документ.

Создавался Государственный совет (Conseil d’Etat) с разнообразными функциями. Важнейшими из них были подготовка правительственных законопроектов, редактирование административных актов, истолкование смысла законов. Он также решал вопросы предания суду должностных лиц20.

Результатом стало возникновение более централизованной административно-бюрократической системы, чем та, которая существовала при дореволюционном «Старом режиме».

Режим консульства стал переходным на пути к новой монархии. Нельзя сказать, что подобное развитие событий не вызывало оппозиции в высших государственных учреждениях. Первоначально в состав Сената, Трибунала и Законодательного корпуса вошло много достойных людей, завоевавших общественную репутацию преимущественно в 1789–1793 гг., в доякобинский период революции. В законодательных учреждениях резко критиковались внесенные сюда репрессивные законы о печати, закон 28 плювиоза VIII года (17 февраля 1800 г.)21, Гражданский кодекс, который Наполеон был вынужден отозвать. Однако успешно противодействовать первому консулу, опирающемуся на армию и популярному в народе, они не могли. Сам первый консул, а позднее император, применял к ним «политику кнута и пряника»: чистки сочетались с успешными попытками приручения через систему материальных благ. Продолжая функционировать, они постепенно превратились в республиканские декорации авторитарной монархии. Однако в 1814 г., когда Наполеон оказался на грани военного поражения, Сенат вышел из повиновения и 3 апреля 1814 г. объявил о низложении императора22.

В 1802 г. новый референдум одобрил назначение Наполеона пожизненным консулом23. Референдум стал поводом к пересмотру Конституции. Сенат, обладавший правом трактовать ее положения, фактически принял новую Конституцию. Сенатус-консульт 4 августа 1802 г. объявил Наполеона пожизненным первым консулом, предоставив ему право назначать наследника24.

Наконец, 28 флореаля XII года (18 мая 1804 г.) новый Сенатус-консульт завершил формирование нового режима, который провозгласил Наполеона Бонапарта императором французов. Императорское до­стоинство объявлялось наследственным в роде Бонапарта. Сложная генеалогия возникшего режима отразилась в начальной фразе новой Конституции: «Управление республики вверяется императору». Эти формулы означали, что власть Наполеона, подтвержденная рядом референдумов, получала легитимацию в национальном суверенитете. Император считал себя его единственным воплощением, «первым представителем нации». Именно данная идеология режима империи позволяет назвать его «плебисцитарным цезаризмом».

Император приобрел расширенные полномочия первого консула. Теперь он самостоятельно назначал практически всех должностных лиц, от его имени осуществлялось правосудие. Он также получил право издавать декреты, имевшие силу закона. В результате законодательные учреждения или не созывались, или были заняты не текущим законодательством, а работой над знаменитыми наполеоновскими кодексами.

Реставрация. Вступивший в 1814 г. на «престол предков» Людовик XVIII представлял старую династию Бурбонов и считал себя монархом милостью божьей. Он числил себя королем с 1795 г., когда скончался сын казненного Людовика XVI25. Человек, всецело принадлежавший «Старому режиму», он вынужден был даровать (октроировать)26 консти­туционную хартию, которая стала важным этапом в приближении европейских монархий к их современным формам. В результате во Франции вновь возник режим дуалистической монархии, который во многих чертах напоминал государственный строй Англии XVIII в.

Король сохранял за собой чрезвычайно обширные полномочия. Он являлся главой государства, воплощал государственный суверенитет, в его руках находилась учредительная власть27. Главной функцией монарха являлось руководство исполнительной властью и армией. Он также мог серьезно влиять на законодательный процесс. Исключительно ему принадлежала законодательная инициатива. Палаты могли только просить короля о разработке определенного законопроекта, который затем ими обсуждался и вотировался.

Однако на деле король Людовик XVIII мало вмешивался в деятельность правительства, перекладывая ответственность на плечи премьер-министров. Монарх был стар, болен и ленив. Испытав невзгоды эмиграции, он теперь наслаждался своим положением и хотел умереть, оставаясь на троне28. В этом отношении он был сторонником конституционной хартии, не хотел ради чистоты монархического принципа рисковать выгодами своего положения.

Законодательная власть, согласно хартии, осуществлялась Палатой пэров (Chambre des pairs) и Палатой депутатов (Chambre des députés), которые были равноправны. Первая из них назначалась королем и состояла из пожизненных и наследственных пэров. Вторая — избиралась, но весьма узким кругом избирателей, отвечавших требованиям высокого имущественного и возрастного цензов.

Активным избирательным правом первоначально обладали только 12–14 тысяч французов, пассивным — еще меньше (4–5 тысяч). Была также сохранена наполеоновская система составления окружных и департаментских коллегий избирателей. Окружная коллегия предлагала список кандидатов, из которого департаментская коллегия выбирала депутатов29. В 1816 г. круг избирателей был существенно расширен (до 90 тыс.). Одновременно состоялся переход к системе прямых выборов. Однако данная реформа не стала последней. В 1820 г. избиратели были разделены на две коллегии. Первая, куда входили лица, платившие 300 франков прямых налогов, избирали 258 депутатов. Вторая коллегия, избиравшая 172 депутата, состояла из четвертой части первой, в ее состав вошли наиболее крупные налогоплательщики. В результате последние, имея право голосовать в обеих коллегиях, приобрели два голоса.

Важным новшеством эпохи Реставрации стало формирование элементов парламентского правления. Правительство, подчиненное королю, вынуждено было считаться с настроением Палат, сближаться с их большинством. Возникли первые прецеденты ухода правительства в отставку в случае отсутствия поддержки со стороны законодателей.

Несущественное ограничение власти монарха, произведенное Хартией 1814 г., было предметом постоянного неудовольствия ультрароялистов, во главе которых стоял брат короля граф Артуа. Вступив на престол под именем Карла X, он попытался расширить королевские полномочия, резко ограничить и без того узкий круг избирателей. Эта политика привела в июле 1830 г. к новой революции, которая возвела на престол боковую ветвь Бурбонов — Орлеанскую династию. Возникший режим стал известен как Июльская монархия. Новый король Людовик (Луи)-Филипп вынужден был пересмотреть конституционную хартию, пойти дальше по пути ограничения власти монарха.

Так, легитимация нового режима основывалась не на «божественных правах» Луи-Филиппа на престол, а на выборе нации, национальном суверенитете30. Новый король получил титул короля французов, а не Франции, государственным флагом стало трехцветное знамя революции.

Монарх более не располагал учредительной властью. Хартия не рассматривалась как октроированная, король должен был поклясться в верности ей.

Произошло дальнейшее ограничение власти монарха. Он не мог теперь приостанавливать действие законов, Палаты получили право законодательной инициативы, из верхней — исчезли наследственные пэры.

Правительство осталось под контролем монарха, однако продолжала возрастать его зависимость от парламентского большинства.

Был несколько, с 300 до 200 франков, понижен имущественный ценз, необходимый для получения активного избирательного права, отменены двойные вотумы31. Возрастной ценз был снижен с 30 до 25 лет и с 40 до 30 лет соответственно для активного и пассивного права. В результате круг избирателей расширился в два раза, с 94 до 188 тысяч. Однако это было все еще очень мало для тридцатимиллионной страны. Крупные налогоплательщики, получившие избирательные права, получили наименование «законной страны» (pays légal). Этот термин надолго стал нарицательным для обозначения законодательно обеспеченной власти буржуазии.

Практически все время правления Луи-Филиппа раздавались требования новой избирательной реформы. Однако правительство упорно отвергало их. Премьер-министру Ф. Гизо приписывали слова: «Обогащайтесь, господа, и вы будете избирателями». Данная политика, а также острые социальные конфликты, стали одной из причин революции 1848 г.

Вторая республика. В феврале 1848 г. Орлеанская династия пала. Франция была во второй раз провозглашена республикой. Избранное на основе введенного декретом 5 мая 1848 г. всеобщего избирательного права мужчин Учредительное собрание (Assemblée constituante) занялось разработкой новой Конституции. Она была принята 4 ноября 1848 г. Государственный механизм новой республики строился на принципе разделения властей.

Законодательная власть вручалась однопалатному Национальному собранию (Assemblée nationale), избираемому на три года. Собрание считало себя главным воплощением национального суверенитета, что отразилось в его наименовании.

Избирательные права были конституционно закреплены за всеми мужчинами, достигшими 21 года. Выборы носили прямой характер. В результате количество избирателей увеличилось с 240 тыс. человек до 9 млн.

Собрание избирало на шесть лет Государственный совет, занятый разработкой законопроектов и контролем над административными органами.

Исполнительная власть принадлежала президенту, избиравшемуся всеобщим голосованием на четыре года. Первым французским президентом был избран пользовавшийся популярностью среди крестьян Людовик (Луи) Бонапарт, племянник императора. Президент самостоятельно назначал министров, но его акты в административной сфере требовали их контрассигнации.

Слабостью данной государственной конструкции являлось отсутствие механизма разрешения возможных конфликтов между законодательной и исполнительной властями, представители которых в равной мере избирались всеобщим голосованием. Национальное собрание не могло отправить в отставку президента и министров (кроме случая импичмента). Попытку президента распустить Собрание Конституция рассматривала как государственную измену.

Важным новшеством стала попытка впервые закрепить в Консти­туции не только политические, но и социальные права граждан. В преамбуле к основному закону говорилось о правах на образование и труд, о необходимости общественной солидарности и поддержки нуждающихся.

В 1850 г. Национальное собрание, напуганное ростом влияния радикальных левых сил, ликвидировало, восстановив имущественный ценз, всеобщее избирательное право. Сложной общественной обстановкой воспользовался президент, по-своему повторивший путь знаменитого родственника. 2 декабря 1851 г. он произвел государственный переворот.

Вторая империя. Неконституционно, декретом президента, были одновременно распущено Национальное собрание и восстановлено всеобщее избирательное право. Переворот решено было легитимировать через референдум. Одержанная впечатляющая победа (7 млн голосов против 650 тыс.) позволила провести в январе 1852 г. новую Конституцию.

Реальная власть переходила к президенту, избиравшемуся на 10 лет. Он контролировал правительство, назначал всех должностных лиц.

Резко увеличилось влияние президента на законодательный процесс. Законодательная инициатива и разработка законопроектов переходила в руки назначаемого президентом Государственного совета.

Законодательный корпус (Corps législatife) мог только поддерживать или отвергать их. Президент также назначал Сенат, пожизненные члены которого имели право отменять законы, которые признавались неконституционными, и даже вносить изменения в Конституцию.

Республика данного образца, как в свое время консулат, стала промежуточным этапом на пути к монархии. Переход этот произошел даже быстрее. В ноябре акт Сената (cенатус-консульт) объявил, что во Франции «императорское достоинство восстановлено». Новый референдум колоссальным большинством (7,8 млн против 253 тыс.) санкционировал данное решение. Это позволило президенту ровно через год после переворота, 2 декабря 1852 г., провозгласить себя императором Наполеоном III32. Вторая империя во многом сознательно копировала режим Первой империи. Однако новому «реставратору», как в свое время Бурбонам, пришлось внести в него некоторые неизбежные коррективы:

• легитимация власти вновь связывалась с идеей национального суверенитета. Власть была вручена императору через национальный референдум. Возрожден был механизм плебисцитарного цезаризма;

• законодательный корпус продолжал функционировать, избираемый всеобщим голосованием, но его роль была почти декоративной. Заседания Корпуса, Сената и особенно Государственного совета проводились негласно, отчеты заседаний не публиковались;

• император имел эффективные рычаги воздействия на законодательные учреждения, ему исключительно принадлежало право законодательной инициативы. В подготовке законопроектов императору активно помогал Государственный совет. В руках монарха сосредоточилась вся исполнительная власть, министры могли назначаться или смещаться только им.

Особенно авторитарный характер режим Второй империи носил до 1860 г. Затем начинается его постепенная либерализация, вызванная растущими политическими и экономическими трудностями. Однако эти уступки не смогли спасти империю.

В сентябре 1870 г. после проигранной войны с Пруссией она пала. Французская армия, включая императора, капитулировала под Седаном. Законодательный корпус, уступая общественным настроениям, объявил о низложении Наполеона III и восстановлении республики. Власть была передана Правительству национальной обороны, которое в феврале 1871 г. провело выборы в Национальное собрание. Они прошли на основе избирательных принципов 1848 г. Результаты были обескураживающими: 2/3 депутатов принадлежали к различным группировкам монархистов, преимущественно они являлись сторонниками Орлеанской династии. Правительство поручено было возглавить известному историку и политику А. Тьеру. Министры и Национальное собрание, первоначально пребывавшие в Бордо, решили перенести свою деятельность в парижский пригород Версаль, опасаясь находиться в волнующейся столице.

Парижская коммуна. Между версальским правительством и руководством парижской национальной гвардии быстро возник конфликт33. Главные причины его — политические разногласия. Если среди версальцев преобладали монархисты, то многие гвардейцы были радикальными демократами и социалистами. Правительство попыталось разоружить гвардию, что вызвало окончательный разрыв.

В марте 1871 г. в Париже возникла Коммуна — режим, который, несмотря на кратковременность существования (72 дня), изучался исследователями столь же подробно, как основные французские государственно-политические модели. Парижскую коммуну коммунисты-марксисты признали первым опытом диктатуры пролетариата, прообразом будущего социалистического государства. Основными чертами Коммуны являлись:

• стремление построить власть на основе широкого общественного самоуправления34;

• выборность и сменяемость чиновников, установление им заработной платы на уровне доходов квалифицированного рабочего;

• замена регулярной армии всеобщим вооружением народа, привлечение его к поддержанию правопорядка и т. д.

Чрезвычайно ожесточенная борьба в пригородах и на улицах Парижа закончилась победой версальцев, что открыло путь к становлению во Франции нового республиканского режима — третьего по счету.

Третья республика. После падения Коммуны преобладавшие в Национальном собрании политические силы попытались реставрировать монархию. В августе 1871 г. Национальное собрание объявило, что ему принадлежат учредительные функции. Одновременно Тьер был провозглашен президентом республики.

Целью преобладавших в собрании сил была реставрация монархии. Тьер не разделял этих устремлений, поэтому вынужден был в 1873 г. уступить президентский пост маршалу П. Мак-Магону. Реставрация не удалась только потому, что монархисты были разделены на сторонников Бурбонов (легитимистов), Орлеанской династии (орлеанистов) и бонапартистов. Наконец достигли соглашения: королем станет представитель Бурбонов бездетный граф Г. Шамбор. После него престол должен был перейти к внуку Луи-Филиппа графу Парижскому. Переговоры затянулись из-за того, что граф Г. Шамбор упорно отказывался принять трехцветное знамя, настаивая на возвращении к белому королевскому. Занятые в течение нескольких лет внутренними спорами монархисты потеряли инициативу, позволили республиканцам сплотиться. 30 января 1875 г. Национальное собрание большинством в один голос (353 против 352) было вынуждено косвенно признать Францию республикой35. Понадобилось еще 10 лет, чтобы сделать «Марсельезу» национальным гимном, а 14 июля (день взятия Бастилии) — главным государственным праздником.

Конституция III республики, являвшаяся компромиссом между орлеа­нистами и республиканцами, не отличалась строгой логикой своих политических начал и не составляла единого документа. Она включала три органических закона, принятых в 1875 г.: Закон об орга­низации государственных властей, Закон об организации Сената, Закон об отношениях государственных властей. Чрезвычайно важно было их уточнение, проведенное в 1884 г. Откликаясь на призыв заявить, что «республика является окончательной формой правления», Палаты постановили, что:

• республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра;

• представители правивших во Франции династий не могут быть избраны на пост президента.

Вскоре был уничтожен институт пожизненных сенаторов, походивших по своему статусу на прежних пэров. Система государственного управления III республики приобрела следующий вид:

• законодательная власть была разделена между двумя равноправными Палатами: Палатой депутатов и Сенатом. Нижняя Палата избиралась на основе всеобщего избирательного права мужчин. Срок ее полномочий составлял четыре года. Избирательные принципы не были постоянными. Использовались то мажоритарные (они преобладали), то пропорциональные системы. В Сенат входило 300 человек. Большая их часть избиралась в департаментах и колониях особыми коллегиями, в состав которых входили члены нижней Палаты от региона, советники местных органов и делегатов от каждого из муниципалитетов. Полномочия данной группы сенаторов длились девять лет, с ротацией каждые три года на 1/3. Палата депутатов избирала еще 75 сенаторов, полномочия которых являлись пожизненными. Последняя группа членов верхней Палаты позднее исчезла;

• президент республики избирался на семь лет Национальным собранием — совместным заседанием двух Палат. Возможно было его переизбрание на новый срок. Президент осуществлял функции, свой­ственные некоторым конституционным монархам36. Он являлся верховным главнокомандующим, назначал и смещал министров, мог председательствовать на заседаниях Совета министров, заключать международные соглашения, обладал правом помилования. Он также обнародовал законы, имел право обратиться к Палатам с предложением об их повторном обсуждении. Ответственен он был только в случае государственной измены. Однако большинство актов президента нуждались в контрассигнации министров. Поэтому на практике президенты III республики обычно не являлись достаточно сильными политическими фигурами. Их реальная власть постепенно сокращалась. Это отражало недоверие восторжествовавших республиканцев к данной должности, несшей в себе определенные монархические черты;

• правительство превратилось в главный политический центр. Именно здесь группировались ведущие политические деятели, лидеры крупнейших политических партий. Правительство назначалось президентом, но несло ответственность перед Палатами. Поэтому его состав определялся соотношением сил в них. Таким образом, во Франции впервые возник режим парламентской республики.

Так как в парламенте существовало достаточно много партийных фракций, кабинеты имели коалиционный состав и менялись очень часто. Однако постоянные правительственные кризисы на деле часто означали перетасовку карт одной и той же партийно-политической колоды. Например, А. Бриан 25 раз входил в состав правительста, в том числе 11 раз — в качестве премьер-министра. Но большинство наблюдателей полагало, что эффективность исполнительной власти все-таки страдала от подобной нестабильности.

III республика, просуществовав почти 70 лет, погибла в результате поражения Франции летом 1940 г. 10 июля учредительная власть была вручена возглавившему правительство маршалу А. Ф. Петэну. Это стало концом III республики в конституционно-правовом отношении.

Немецкие войска оккупировали северную и центральную Францию. Юг оказался под властью марионеточного правительства, авторитарным главой которого стал Петэн, сделавший своей столицей небольшой городок Виши37. Вишистский режим был творением Германии. Она надеялась, что Петэн сможет удержать контроль над многочисленными французскими колониями и военным флотом, которые в противном случае будут захвачены англичанами. Правительство Виши пыталось заимствовать некоторые внешние формы фашистской Германии. Когда же англо-американские войска высадились в Северной Африке, вся Франция оказалась оккупированной. Правительство Петэна окончательно превратилось в придаток германских властей.

Не все французы смирились с поражением. На территории Франции это были преимущественно сторонники левых сил, в том числе коммунисты. Также заместитель военного министра генерал Ш. де Голль эмигрировал в Англию и создал здесь комитет «Свободная Франция», претендовавший на роль правительства в изгнании и пытавшийся создать вооруженные силы для борьбы с немцами.

Четвертая республика. Освобожденной в 1944 г. Франции предстояло сделать новый политический выбор. Идея воссоздания структур III республики не пользовалась популярностью. Во-первых, на ней лежала ответственность за катастрофу 1940 г. Во-вторых, общественные настроения во Франции за 70 лет решительно изменились. Резко усилилось влияние левых и демократических сил, которые были принципиальными противниками Конституции 1875 г., возникшей в результате компромисса монархистов и республиканцев. В ходе учредительного референдума в октябре 1945 г. решено было не возобновлять конституцию III республики. Однако что создать взамен? Французское общество разделилось, при разработке новой конституции столкнулись две основные точки зрения.

Одну из них представлял лидер «Свободной Франции» генерал де Голль и его сторонники — голлисты, среди которых выделялся М. Дебре. Последний еще в 1943 г. подготовил проект конституции, созвучный идеологии будущей V республики. Именно «спасший честь Франции Генерал» возглавил послевоенное Временное правительство. Представители данного направления критически относились к политическому опыту III республики, которой не могли простить 1940 г. В упрек ей ставили политическую нестабильность, политиканство, вызванное корыстными партийными интересами и т. д. Они полагали, что существовавший до войны режим нарушил завещанную Монтескье идею разделения властей, законодательные Палаты были ближе модели якобинского Конвента, сконцентрировавшего в своих руках всю полноту государственной власти. «Расколотый на многочисленные группы, погрязший в амбициозных словоизлияниях, неспособный вовремя вотировать бюджет, еще менее приспособленный к тому, чтобы твердой рукой руководить страной в период острых политических кризисов, парламент был склонен к неожиданному отказу от своих прерогатив в пользу первого попавшегося подмастерья с диктаторскими замашками»38, — выносил свой приговор довоенному режиму Дебре. В противовес парламентской республике, которая довела Францию до позора 1940 г., сторонники генерала де Голля выступали за создание «мужественной и дисциплинированной демократии», построенной на рациональном разделении властей: правительство должно иметь возможность эффективно управлять, а парламент — контролировать его действия. «Я считаю необходимым, чтобы правительство происходило не из парламента (иначе говоря, из партий), а от главы государства, получившего свои полномочия непосредственно от всей нации и поэтому свободного в выборе желаний, решений, действий. В противном случае вытекающее из свойственного нам индивидуализма многообразие тенденций, в прошлом служивших причиной наших несчастий, приведет к тому, что государство снова станет ареной столкновений беспочвенных идеологий и мелочного соперничества», — заявлял де Голль. Вместе с тем между ним и Дебре существовали существенные расхождения. Дебре, признавая необходимость «рационализировать» государственный строй Франции, видел искомый образец в парламентаризме британского образца, стабильность которого была связана с двухпартийной системой. С его точки зрения, ведущую политическую роль во Франции должно было играть правительство, опиравшееся на дисциплинированное парламентское большинство. Де Голль признавал, что политические традиции его страны мешают развиться здесь президентской республике в американском духе, построенной на жестком разделении властей. Ему виделась иная структура власти, в которой тем не менее президент должен был играть руководящую роль, являясь «гидом» нации. Эти расхождения сказались позднее при разработке Конституции V республики, обернувшись ее известными противоречиями.

Впервые данные идеи были публично высказаны де Голлем в речи, произнесенной в городе Байи 16 июня 1946 г. Она была произнесена для оказания воздействия на работавшее тогда Учредительное собрание. Еще ранее сторонники Генерала предлагали ему воспользоваться своей популярностью и «октроировать» конституцию. Однако он отказался, заявив, что не хочет вносить раскол в общество до завершения войны. Видимо, де Голль учитывал, что наиболее влиятельные в это время политические партии (коммунисты и социалисты) не разделяли его политических взглядов.

Именно данные партии победили на выборах в Учредительное собрание, разработавшее проект конституции, который был окончательно утвержден на референдуме 27 октября 1946 г. Левые силы, оказавшие решающее влияние на формирование режима IV республики, не испытывали симпатий к голлистской идее сильного государства, возглавляемого сильным президентом, справедливо усматривая в этом авторитарную тенденцию39. Правда, население не поддержало в апреле 1946 г. на референдуме первый проект конституции, предусматривавший переход к однопалатному парламенту40. Но второй ее вариант (27 октября 1946 г.) не только сохранил свойственный III республике парламентский строй, но и придал ему наиболее законченный характер.

Институт президента был сохранен, но приобрел совершенно формальный характер. Он объявлялся «хранителем конституции», председательствовал в Конституционном комитете, назначал своим декретом министров, промульгировал законы. Однако он обязан был в течение 10 дней подписать принятые акты, имея право только потребовать их повторного обсуждения. Каждый из его актов должен был контрассигновываться главой правительства и одним из министров. Президент избирался Палатами парламента на семь лет с правом на одно переизбрание.

Парламент состоял из двух неравноправных Палат: Национального собрания (ассамблеи) и Совета Республики. Национальное собрание (Assemblée nationale), нижняя Палата парламента, сосредоточило в своих руках главные властные функции. Именно оно считалось воплощением национального суверенитета. Поэтому мнение собрания было решающим в случае законодательного конфликта с верхней Палатой. Именно большинство собрания формировало правительство через право выносить ему вотум недоверия. Совет Республики (Conseil de la République), как ранее Сенат, избирался выборными должностными лицами местных органов. Однако теперь его роль была почти консультативная. Только Национальное собрание принимало законы. Сенат делал свои замечания, с которыми нижняя Палата могла не соглашаться. Правда, для этого требовалась открытая подача голосов и абсолютное большинство голосов от списочного состава. Палаты, как и в III республике, оказались расколотыми на многочисленные фракции. Так, например, в 1958 г. их было четырнадцать.

Правительство получило наименование Совета министров. Его статус был укреплен тем, что в Конституции впервые определен конституционный статус его председателя. Формирование правительства начиналось после того, как его предполагаемый глава, кандидатура которого вносилась президентом, получал вотум доверия Национального собрания. Получив эту поддержку, премьер производил назначения министров своего кабинета.

Так как Совет министров был ответственен перед раздробленным на многочисленные фракции Национальным собранием, в послевоенной Франции была воспроизведена свойственная III республике правительственная нестабильность. В качестве сдерживающего средства правительство получило право досрочно распускать парламент, если в течение 18 месяцев случались два правительственных кризиса. Однако это не могло решительно исправить положение. С 1946 по 1958 г. Франция знала 20 правительств, т. е. в среднем кабинет действовал чуть более полугода41.

Одновременно Франция была провозглашена «неделимой светской демократической и социальной Республикой». Последнее понятие наиболее показательно для характеристики эпохи создания IV республики.

Было узаконено действительно всеобщее избирательное право. Еще в 1945 г. оно было распространено на женщин.

Историки полагают, что растущая критика в адрес IV республики, исходящая из лагеря сторонников де Голля, была не совсем справедлива. Как и в III республике, персональный состав кабинета был достаточно статичен, что позволяло сохранять политическую преемственность. Правительственная нестабильность не помешала Франции преодолеть послевоенный социально-экономический кризис и встать в 50-е гг. на путь устойчивого экономического роста. Однако парламентское правительство оказалось не в состоянии решить ряд острейших политических проблем, требовавших проявления политической воли. Эти политические проблемы были связаны с процессом развала французской колониальной империи. Конституция IV республики обратилась к народам ее заморских территорий с предложением образовать «Союз, основанный на равенстве прав и обязанностей без расовых и религиозных различий». Однако удержать наиболее важные колонии в сфере своего влияния не удалось. Большинство французов болезненно переживало крушение этих признаков былого могущества, поддерживало попытки насильственно удержать колонии. Так, в начале 50-х гг. велась «грязная война» в Индокитае. Но особое влияние на внутриполитическое развитие Франции оказала война в Алжире — наиболее старой и важной колонии, на территории которой проживало немало французов. Военные действия здесь скоро показали свою бесперспективность, однако правые радикалы угрожали террором и мятежом, если правительство попытается признать независимость Алжира.

Французскую политико-экономическую элиту беспокоил и новый рост популярности левых сил, которые на парламентских выборах 1956 г. собрали почти 40 % голосов (25 % — коммунисты и 14 % — социалисты), что создавало угрозу их прихода к власти.

Разработка Конституции V республики. Толчком к созданию во Франции нового политического режима стал начавшийся 13 мая 1958 г. мятеж алжирских колонистов, вызванный слухами о готовности правительства начать переговоры с повстанцами. Командование расквартированных в Алжире вооруженных сил сочувствовало мятежникам, которые требовали передачи власти де Голлю. Генерал не был рад тому, что может прийти к власти благодаря мятежу, но решил воспользоваться ситуацией для реализации своих давних политических замыслов. Парламент поручил ему возглавить Совет министров (против были коммунисты и многие социалисты). 3 июня конституционный закон, в нарушение конституции 1946 г., поручил правительству разработать проект новой конституции при соблюдении следующих принципов:

• сохранение всеобщего избирательного права;

• сохранение разделения законодательной и исполнительной властей;

• сохранение независимости судебной власти;

• сохранение ответственности правительства перед парла­ментом;

• формирование новых отношений с колониями.

Закон требовал окончательного утверждения проекта конституции на референдуме, который должен был «легитимировать» его вместо Учредительного собрания. Конституцию вырабатывала комиссия экспертов под руководством давнего сторонника де Голля министра юстиции Дебре. Проект был обсужден в правительстве, затем в консультативном комитете, куда вошли представители правительства, нижней и верхней Палат парламента. Это были именно консультации, не носившие обязательного характера. 28 сентября 1958 г. был проведен референдум, 80 % участников которого поддержали новую конституцию. 4 октября она была введена в дей­ствие.

ПРЕЗИДЕНТ

Выборы. Конституция V республики превратила президента, игравшего ранее второстепенную политическую роль, в центральную фигуру в структуре государственного управления.

Первоначально президент избирался косвенным голосованием — коллегией выборщиков из примерно 80 тыс. человек. В их состав входили депутаты парламента, мэры, советники, т. е. представители местной политико-административной элиты. Подобная схема выборов являлась значительным отступлением от порядка, существовавшего в III и IV республиках, где президент избирался на совместном заседании Палат парламента. Де Голль отстаивал подобный (косвенный) порядок выборов еще в своем известном выступлении в Байи. Это объяснялось тем, что, во-первых, во Франции после негативного опыта Л. Бонапарта традиционно опасались прямых президентских выборов. Де Голль, создавая новый конституционный строй, учел это. Во-вторых, де Голль также стремился избежать излишней политизации выборов, хотел придать им «домашний» характер, не потрясая общество общенациональной избирательной кампанией. И в-третьих, авторы Конституции стремились достичь более впечатляющей победы первого президента V республики на выборах.

Однако вскоре после принятия Конституции настроение президента изменилось, и он выступил за прямые выборы главы государ­ства. Поводом к этому стало организованное на него покушение42. Де Голль высказал мнение, что его преемник, не обладая личным престижем первого президента, не будет обладать должным авторитетом, необходимым для воплощения заложенной в Конституции идеи президентства. Однако де Голль думал не только о преемнике, но и о себе. Действительно, избрание президента достаточно узкой коллегией плохо соответствовало близкой ему идее «республиканского монарха». Переход ко всеобщим выборам первого лица государства формально не изменил механизм функционирования V республики, президент не получил новых полномочий. На деле его статус в результате плебисцитарного избрания существенно изменился, он еще более возвысился над остальными государственными институтами.

Переход к прямым выборам президента вызвал скандал. Встретив противодействие парламента, де Голль решил через референдум обратиться за поддержкой к нации. Действительно, ст. 11 Конституции разрешала главе государства, по предложению правительства, инициировать референдум, предметом которого может стать, например, «организация публичных властей». Однако процедура пересмотра Конституции (ст. 89) несколько иная. Здесь перед референдумом требуется солидарное принятие поправок обеими Палатами парламента. Возник вопрос: является порядок избрания президента проблемой конституционной или касающейся только «организации публичных властей»? Палаты настаивали на его конституционности, свои сомнения высказал Государственный совет, но референдум под сильным нажимом де Голля был проведен. Его результат был для него благоприятен, однако сомнения в конституционности действий президента сохранились.

Президент избирался на семь лет с правом неограниченного переизбрания. Семилетний срок — своего рода традиция, он действовал в III и IV республиках43. Такие неординарные временные возможности для осуществления полномочий, с точки зрения создателей режима V республики, должны были усилить власть президента, помочь ему осуществить конституционную функцию обеспечения стабильности и преемственности государственной власти. Однако с момента принятия Конституции постоянно слышалась аргументированная критика в адрес столь длительного срока пребывания на высшем государственном посту. Лица, занимавшие этот пост после де Голля, неоднократно обещали сократить срок президентства или ограничить возможность переизбрания на новый срок, но контраргументы, опасение разрушить конституционную конструкцию, долгое время перевешивали. Только в 2000 г. предложение о пятилетнем президентстве было одобрено, преемник Ж. Ширака будет избран уже на пятилетний срок.

Выборы проходят в воскресенье за 20–35 дней до истечения срока полномочий действующего президента. В случае досрочного прекращения полномочий — через 20–35 дней после этого. Для выдвижения кандидатов существует следующая процедура. Необходимо собрать 500 подписей поручителей из числа представителей административной элиты рангом выше муниципального советника. В списке должны присутствовать представители не менее 30 департаментов, причем каждый из них должен дать не более 10 % подписей. Кандидат в президенты должен также внести определенный денежный залог, который возвращается только в том случае, если он наберет не менее 5 % голосов. Формальные требования к кандидату, зафиксированные в Избирательном кодексе, не являются жесткими: необходимо быть французом или француженкой в возрасте не менее 23 лет, не требуется даже рождение во Франции. С 1988 г. от кандидатов требуется декларация об их имущественном положении, которая публикуется в случае победы на выборах. Представляется также информация о финансировании их избирательной кампании.

Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства. Если победитель не выявился в первом туре, проводится второй тур, в который выходят два кандидата, набравшие большинство голосов. Первый тур избирательной кампании занимает две недели, столько же — второй.

Обращают на себя внимание следующие особенности французской избирательной практики. Она достаточно демократична и одновременно экономна, так как собрать голоса полутысячи представителей административной элиты проще и дешевле, чем подписи огромного количества избирателей. Одновременно на избирательную кампанию отводится короткое время — максимум месяц — и начинается она незадолго до окончания срока полномочий президента. Это сознательно было сделано для того, чтобы сократить и удешевить ее, помочь обществу как можно быстрее переболеть «выборной лихорадкой». Однако на практике не удается ограничить избирательную кампанию ее официальными рамками, фактически она начинается задолго до определенного Конституцией срока.

Прекращение полномочий. Полномочия президента прекращаются или в случае истечения их срока, или досрочно. Досрочное прекращение полномочий происходит в результате смерти, добровольной отставки, возникновения препятствий к исполнению обязанностей (ст. 7) или отстранения Высокой Палатой правосудия по обвинению в государственной измене (ст. 67, 68). История V республики знает одну добровольную отставку (де Голль в 1969 г.), один случай смерти президента (Помпиду в 1974 г.). Как Конституция США не разъясняет, что считать «неспособностью» президента осуществлять свои полномочия, так французская Конституция не раскрывает смысл понятия «препятствие» к их осуществлению. В обоих случаях устанавливается только механизм констатации данного состояния высшего должностного лица. Наличие препятствий к осуществлению президентом своих обязанностей во Франции определяется абсолютным большинством членов Конституционного совета по запросу правительства. Конституционный совет может признать возникшие препятствия или временными, или необратимыми. В последнем случае назначаются досрочные выборы, которые должны пройти не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после образования вакансии или констатации непреодолимости препятствий, возникших для осуществления президентом своих функций.

Практика V республики не знает случая констатации препятствий к выполнению президентских обязанностей. Между тем эта проблема является для Франции более актуальной, чем для США. Различие политических традиций сказывается в том, что французскими президентами становятся лица более пожилые. Этому способствует и длительный срок их полномочий. Как следствие, у них возникают неизбежные проблемы со здоровьем, что не может не сказаться на эффективности их деятельности. Иногда данная проблема может приобрести драматический характер. Президент Ж. Помпиду был смертельно болен редким заболеванием крови, что скрывалось от общественности. По признанию его лечащего врача, он говорил, что не может думать о стране, зная, что умирает. У президента Ф. Миттерана был выявлен рак. Только в конце своего второго срока он обнародовал медицинский диагноз и скончался вскоре после оставления Елисейского дворца. Естественно, огласка подобной медицинской информации может решительно повлиять на результат президентских выборов. Естественно же, что подобное состояния здоровья не может не сказаться на деятельности высшего должностного лица. Однако и Франции не удалось законодательно определить, где кончается частное и начинается публичное в жизни президента.

Обязанности президента во всех случаях временно исполняет председатель Сената. Но его роль решительно отличается от статуса вице-президента США. Во-первых, он не обладает всем корпусом президентских полномочий. Он не имеет права инициировать референдумы и досрочно распускать Национальное собрание. Во-вторых, он замещает президента не весь оставшийся срок, но только до внеочередных выборов, проводящихся в кратчайший срок.

Собственные полномочия. Полномочия президента Француз­ской республики можно разделить на собственные и осуществля­емые совместно с правительством. Собственные полномочия президента указаны преимущественно в ст. 5. Он объявляется здесь гарантом соблюдения Конституции и международных договоров, сохранения национальной независимости и территориальной целостности государства. Он также должен обеспечивать своим арбитражем правильное функционирование публичных властей и преемственность государственной власти. Остальные полномочия данного вида зафиксированы в статьях, «разбросанных» по всей Конституции, преимущественно по президентскому II разделу.

Конституция не знает понятия «глава государства», однако вся логика Конструкции V республики и перечисленные полномочия отводят президенту роль «гида» нации. Создателю новой республики генералу де Голлю был близок взгляд на президента как на республиканского монарха. «Дух новой Конституции, — говорил генерал де Голль, — состоит в том, что власть исходит прямо от народа, а это ведет к тому, что глава государства, избираемый нацией, является источником и носителем власти». Этот статус подчеркивается тем, что раздел, посвященный президенту, поставлен в Конституции на первое место среди других публичных властей. Из перечисленных собственных полномочий президента особый интерес и дискуссии вызывает арбитраж. Роль президента как арбитра, стоящего над остальными властями и партиями, стремился играть де Голль. Однако в Конституции не определен характер этого арбитража, его воплощение, механизм реализации. Кроме того, многие специалисты высказывают сомнение в возможности той отстраненности главы государства от текущих политических страстей, которая позволила бы ему играть роль беспристрастного судьи.

Более конкретным и чрезвычайно важным полномочием президента является назначение им премьер-министра и прекращение исполнения им его функций (ст. 8). Формально президент свободен в выборе кандидата на этот пост. Однако Национальное собрание контролирует правительство через возможность вынесения ему вотума недоверия. Это ставит правительство в двойное подчинение. Кто же оказывает на его состав и курс решающее влияние? На практике — парламент, Национальное собрание. Сказывается свойственная III и IV республикам традиция формирования правительства именно парламентским большинством. Также оказывает влияние и существование мощных и дисциплинированных партий, которые, обладая большинством в Национальном собрании, просто не допустят нахождения у власти инопартийного правительства.

В результате степень влияния президента и парламента на правительство зависит от партийного состава Национального собрания. Если большинство здесь имеет президентская партия, то влияние главы государства на правительство становится определяющим, последнее фактически состоит при президенте. Пределы вмешательства президента в его деятельность могут быть различными и определяться особенностью его характера и мировоззрения. Считается, что де Голль не стремился подменять премьер-министра в решении текущих административных вопросов. Он выделил из сферы правительственной деятельности свой «домен» (оборона, национальная безопасность, внешняя политика) и действовал в данной сфере абсолютно самостоятельно. В социально-экономических же вопросах он предоставлял своим премьерам большую самостоятельность. Но уже его преемник Помпиду, ранее занимавший премьерский пост, хорошо знавший и любивший эту сферу деятельности, активно вмешивался в работу своих правительств. Свой индивидуальный стиль общения с правительством был и у других президентов.

Глава государства отправляет правительство в отставку согласно заявлению премьер-министра. Специалисты сходятся во мнении, что президент имеет возможность принудить премьера к этому и без подобного прошения, отказываясь подписывать правительственные документы. Но имеет ли он возможность отправить министерство в отставку просто росчерком пера? Имеет, если контролирует парламентское большинство. Так, в 1972 г. Помпиду отправил в отставку правительство Шабан-Дельмаса, получившее накануне внушительную поддержку Национального собрания.

Собственным статусным полномочием президента является его председательствование в Совете министров. Совет министров — это правительство, заседающее под председательством главы государ­ства. Он, собственно, не руководит правительством, что является функцией премьер-министра. Однако именно Совет министров рассматривает важнейшие правительственные решения (ордонансы и декреты44, важнейшие назначения и т. д.), что позволяет президенту быть лично информированным об основных правительственных делах, излагать свою позицию по данным вопросам.

К правительственным правам президента примыкают его парламентские полномочия. Он имеет право досрочно распускать Национальное собрание — нижнюю и важнейшую Палату парламента (ст. 12). Для принятия подобного решения требуется проведение формальных и ни к чему не обязывающих консультаций с премьер-министром и руководителями Палат. Смысл подобных ограничений заключается в стремлении сделать данное решение главы государ­ства максимально ответственным. Более существенным является такое ограничение президентского права роспуска, как запрещение пользоваться им в течение года после предшеству­ющего. Роспуск Национального собрания может стать чрезвычайно важным сред­ством обеспечения политической солидарности главы государства и парламента в случае возникновения между ними конфликта.

Президент также имеет право передавать на референдум законопроекты, касающиеся организации публичных властей и публичных служб, социально-экономических реформ, а также утверждения международных соглашений, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов (ст. 11). Референдумы проводятся по предложению правительства или обеих Палат. Таким образом, возможность главы государства проводить их также фактически зависит от соотношения сил в парламенте, поэтому право на инициацию референдумов не является в полной мере президентским45.

Право главы государства объявлять референдумы является весьма важным для понимания политического смысла V республики. Де Голль, полагая, что осуществляет власть от имени народа и является воплощением его суверенитета, часто прибегал к референдуму для того, чтобы получить санкцию непосредственно от граждан. При этом первый президент V республики придавал референдумам характер плебисцитов, связывая их результаты с вопросом о политическом доверии к себе, хотя Конституция не трактует проблему референдума подобным образом.

Наиболее известны проведенные Генералом референдумы 28 октября 1962 г. о введении прямых выборов президента и 27 апреля 1969 г. о предложенной им программе регионализации и реформе Сената. Первый из них, как отмечалось, вызвал скандал и резкие заявления о неконституционности действий президента. Тем не менее он закончился его победой. Иначе сложилась судьба референдума 1969 г. Де Голль потерпел неудачу и, верный своему взгляду на значение данной процедуры, немедленно подал в отставку, покинув свою резиденцию на следующий день.

Чрезвычайно важным, хотя и крайне редко используемым, почти экзотическим, правом президента является возможность установления им своего рода диктатуры в случае, если существование государства оказывается под угрозой, а нормальное функционирование государственных властей прекращено (ст. 16). В этом случае глава государства может «принимать меры, которые диктуются… обстоятельствами». Целью этих мер является скорейшее восстановление нормальной деятельности конституционных властей. Для установления подобного чрезвычайного режима требуются формальная консультация с другими высшими руководителями государства (премьер-министром, руководителями Палат, членами Конституционного совета). Итак, в условиях глубокого кризиса, грозящего вызвать паралич властных структур, президент превращается не только в главу государства, но и в его единственное властное воплощение46. Данные полномочия были вписаны в Конституцию под впечатлением июньской катастрофы 1940 г. Подразумевался и возможный ядерный конфликт. Данное право было реализовано только однажды — после мятежа в Алжире в апреле 1961 г. Обоснованность этого шага вызвала серьезные сомнения общественности. Критики заявили, что мятеж не вызвал прекращения нормального функционирования конституционных властей. Однако Конституционный совет признал действия президента правомерными.

К полномочиям, которые президент осуществляет самостоятельно, относится также его право назначать трех членов Конституционного совета и обращения к нему с запросами по поводу конституционности международных соглашений, органических законов и регламентов Палат парламента (ст. 54, 56 и 61).

Наконец, президент имеет право обращаться к парламенту с посла­нием, причем последнее не может служить предметом дискуссий (ст. 18). Периодичность данных обращений не указана, поэтому глава государства составляет подобные послания только в исключительных случаях. По традиции президент не имеет доступа в законодательное собрание, поэтому подобные, достаточно редкие, послания зачитываются от его имени. Знаменательно, что при президентах де Голле и Помпиду парламентарии выслушивали обращение стоя. Эта «картина нравов» показывает, как понимали первые президенты новой республики свой статус.

Политическая практика V республики показывает, что собственные полномочия главы государства позволяют ему в любой политической ситуации играть выдающуюся политическую роль. Однако они не позволяют ему столь же постоянно реально управлять государством.

Совместные полномочия. Гораздо шире круг полномочий, осуществляемых президентом и правительством совместно. В этом случае акты главы государства, согласно ст. 19, требуют дополнительной подписи (контрассигнации) главы правительства47. К подобным полномочиям относится руководство внешней политикой. Президент не только аккредитует иностранных послов и других высших дипломатических представителей иностранных государств (ст. 14), но и ведет переговоры, ратифицирует международные договоры (ст. 52).

Президент также является главным руководителем вооруженных сил, он председательствует в высших военных советах, назначает на военные должности (ст. 15). Хотя право объявления войны принадлежит парламенту, именно президент самостоятельно принимает решение об использовании ядерного оружия.

Президент является участником законодательного процесса. Его декретом открываются и закрываются чрезвычайные сессии пар­ламента (ст. 30), он имеет право требовать повторного обсуждения законов, обнародует их (ст. 10). Законодательные права французского президента менее существенны, чем у американского. Право требовать повторного рассмотрения законов — это слабое отлагательное вето, которое преодолевается в парламенте простым большинством голосов. Промульгация закона проходит в течение 15 дней после передачи его в правительство.

Важными и одновременно неясными полномочиями президент располагает в отношении правительства. Как отмечалось, он председательствует в Совете министров, заседания которого происходят еженедельно, определяет его повестку. Именно здесь обсуждаются принимаемые исполнительной властью ордонансы и декреты, которые затем подписываются президентом. Из Конституции не совсем ясно, свободен ли президент в своем праве подписи или обязан подписывать решения, принятые в совете большинством голосов. С этой неясностью связаны существенные политические затруднения.

К правительственным полномочиям президента, осуществля­емым совместно с премьер-министром, относится право назначения на гражданские и военные должности. На практике назначения на высшие посты производятся Советом министров, на менее важные — премьер-министром, министрами и представителями правительства в регионах.

Наконец, президент как глава государства имеет некоторые полномочия в отношении судебной власти. Он объявляется гарантом независимости судебной власти (ст. 64). Президент также участвует в назначении высших судей и прокуроров, которое происходит в Совете министров. Он также назначает своего представителя в Высший совет магистратуры и председательствует в данном органе, который контролирует назначение судей и прокуроров, а также выступает в качестве дисциплинарного суда по отношению к ним. Президент обладает «монаршим» правом помилования, которое осуществляет совместно с министром юстиции и Высшим советом магистратуры (ст. 17).

Ответственность. Президент является безответственным политически и уголовно за действия, совершенные им при исполнении служебных обязанностей. Его нельзя отправить в отставку иначе, чем в результате поражения на выборах. Единственным исключением является случай измены (ст. 68). В последнем случае следует процедура суда, напоминающая англо-американский импичмент. Обвинение абсолютным большинством голосов своих членов должны выдвинуть в идентичной редакции обе Палаты парламента. Затем дело передается в специальный суд — Высокую палату правосудия, которая формируется обеими Палатами парламента на паритетной основе. Таким образом, привлечь президента к ответственности затруднительно. История V республики не знает подобных прецедентов. Именно этой безответственностью президента, аналогичной безответственности конституционного монарха, объясняется необходимость контрассигнации его актов лицами, которые способны нести за них политиче­скую и уголовную ответственность.

Аппарат президента. Резиденцией президента является Елисейский дворец. Здесь президент не только работает, но и живет. Здесь функционирует его личный аппарат. Как и американский президент, глава Французской республики свободен в подборе своих сотрудников. Закон не регулирует структуру аппарата Елисейского дворца, но обычно она организована следующим образом:

• наиболее близок президенту и влиятелен генеральный секретарь, возглавляющий генеральный секретариат президента — личную канцелярию главы государства. Здесь готовятся дела для рассмотрения в Совете министров, различные справки и т. д. Генеральный секретарь является главным политическим советником хозяина Елисейского дворца;

• другим важным должностным лицом является начальник кабинета президента, занятый организацией его повседневной жизни, его охраной, поездками и т. д.;

• наконец, существует начальник личного штаба президента, который помогает ему осуществлять функции высшего руководителя вооруженных сил.

В структуру служб Елисейского дворца входят пресс-служба, чиновники особых поручений — советники президента, подчиненные ему непосредственно. Появление последних связано со стремлением дать высшему должностному лицу возможность консультироваться с более широким кругом лиц, независимых от влиятельного генерального секретаря, угрожающего превратиться в президентского «визиря».

ПРАВИТЕЛЬСТВО

Формирование и отставка. Французское правительство, тесно связанное с президентом, все-таки представляет отдельный институт, которому посвящен III раздел Конституции. Напомним, что сохранение основных принципов парламентского правления, ответственности правительства перед парламентом было одним из условий, поставленных перед разработчиками Конституции. Оно было учтено, правительство может быть отправлено в отставку в результате вотума недоверия Национального собрания (ст. 49), что невозможно в отношении президента.

Формирование правительства начинается с назначения премьер-министра. Это — одно из важнейших собственных полномочий президента, рассмотренных в предыдущем разделе. Известно, что президент, формально свободный в своем выборе, вынужден учитывать расстановку сил в Национальном собрании и, в случае отсутствия здесь президентского большинства, назначать премьером политиче­ски враждебного себе человека. Таким образом, правительство должно устраивать как президента, так и парламент, однако в случае возникновения между ними разногласий решающее значение имеет мнение Национального собрания.

Соответственно и отставка кабинета возможна в трех случаях: по инициативе президента, Национального собрания и по собственному почину. Права главы государства в отношении правительства уже были рассмотрены. Последние два случая описаны в ст. 49. Вотум недоверия, вынесенный Национальным собранием, называется резолюцией порицания. Правительство может поставить вопрос об ответственности в связи со своей программой или декларацией об общей политике. Оно может также поставить свою судьбу в зависимость от поддержки парламентом определенного законопроекта.

Отставка премьера означает и отставку всего кабинета, связанного солидарной политической ответственностью. Напротив, отставка отдельного министра обычно проходит безболезненно, персональный состав кабинета постоянно меняется.

Правительство менее устойчиво, чем президент и даже Национальное собрание. Оно меняется раз в три-четыре года. Если правительство представляет президентскую партию, оно может быть отправлено в отставку или в результате поражения данной партии на президентских, парламентских выборах, или с целью взвалить на него ответ­ственность за «непопулярные меры» и успокоить общественность. Если правительство принадлежит к непрезидентской партии, глава государства имеет соблазн отправить его в отставку и сформировать более приемлемый для себя кабинет, надеясь победить на досрочных парламентских выборах. Если правительство было коалиционное, можно попытаться сформировать новое правительственное большинство и без новых выборов.

После назначения премьер-министра начинается формирование самого правительства. Состав его зависит от мнений как президента, так и премьера. Министров назначает и смещает глава государства, однако по представлению главы правительства. Реальное влияние этих высших должностных лиц на персональный состав правительства также зависит от особенностей партийно-политических взаимоотношений между ними. В случае партийной солидарности президент как лидер партии имеет возможность полностью контролировать процесс формирования правительства, в противном случае — он ее лишается, министров подбирает премьер.

Конституция V республики прервала сложившуюся в предшест­вующих республиканских режимах традицию совмещения мини­стерских постов с местом в парламенте (ст. 23). Им также запрещается любая другая государственная или профессиональная деятельность. Это было сделано для обеспечения правительству большей устойчивости. Считалось, что одной из причин неустойчивости правительств III и IV республик было стремление парламентских честолюбцев свергнуть его с целью вхождения в состав нового кабинета. В случае же возможной отставки и этого правительства его членам гарантированы были парламентские кресла. В V республике вхождение в правительство стало означать потерю парламентского мандата, который не возобновлялся автоматически в случае падения кабинета. Данное правило должно было воспитать у членов Национального собрания большую ответственность за судьбу министерства.

Полномочия. Главной функцией правительства является «опре­деление и проведение политики нации», в его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы (ст. 20). Подобная формулировка вызывает закономерный вопрос относительно соотношения полномочий президента и правительства, руководимого премьер-министром. Казалось, президент, выступающий в качестве должностного лица, обеспечивающего преемственность государствен­ной власти, гарантирующего незыблемость конституционного строя и территориальной целостности Франции, должен заниматься стратегическими вопросами, а также проблемами национальной безопасности. Правительство же — текущей административной работой, преимущественно в социально-экономической сфере, обеспечивать исполнение законов. На практике полномочия президента и премьера в сфере исполнительной власти часто переплетаются. Так, по ст. 13 назначение на гражданские и военные должности производит президент. Однако ст. 21 гласит, что подобные назначения, с соблюдением положения ст. 13, производит премьер. Статья 19 прямо требует контрассигнации главы правительства на основные акты главы государства, относящиеся к сфере исполнительной власти. Конституция также наделяет премьер-министра ответственностью за национальную оборону (ст. 21), что позволяет ему вмешиваться в сферу, традиционно входящую в «президентский домен».

Премьер-министр «руководит деятельностью правительства» (ст. 21). Данная формулировка оставляет много вопросов. Итак, премьер не является главой правительства, он руководит не самим правительством, а его деятельностью. Главой правительства считается президент, возглавляющий Совет министров. Подобная «двухголовость» исполнительной власти не может не вызывать многочисленных практических сложностей.

Проблема «сосуществования». Таким образом, направление деятельности правительственной власти, соотношение реальных полномочий между президентом и премьер-министром в этой сфере, их влияние на осуществление государственной политики зависит от партийно-политической принадлежности этих высших должно­стных лиц. Если премьер принадлежит к партии, лидером которой является президент, то последний превращается в исключительно влиятельную политическую фигуру, совмещая функции главы государства и главы исполнительной власти. Премьер превращается в высокопо­ставленного сотрудника президента, который, опираясь на послушное парламентское большинство, может легко сместить его и назначить нового. В этом случае президент может самостоятельно действовать в сфере правительственных полномочий, контрассигнация премьера превращается почти в формальность.

Положение решительно меняется в случае потери президентской партией большинства в Национальном собрании и формирования правительства противостоящими ей политическими силами. Тогда полномочия президента резко сокращаются, и через правило контр­ассигнации премьер может пресечь попытки президента активно участвовать в правительственных делах. Одновременно и президент может парализовать деятельность правительства, отказываясь подписывать его документы. Опасность конфликта между двумя руководителями исполнительной власти долгое время являлась потенциальной. Президенты имели в Национальном собрании большинство. Однако в 1986 г. на парламентских выборах победили правые, и президент-социалист Ф. Миттеран вынужден был назначить премьером своего политического противника Ж. Ширака, который сохранял этот пост до парламентских выборов в 1988 г. В 1996 г. история по­вторилась, и ставший президентом Ширак вынужден был назначить главой правительства социалиста А. Жюпена.

«Сосуществование» несет в себе серьезную угрозу эффективно­сти деятельности правительственной власти, так как Конституция не содержит механизма разрешения конфликта между президентом и правительством. Миттерану и Шираку — первым политикам, которые столкнулись с данной проблемой, — пришлось создать важный политический прецедент. Президент признал, что премьер, опира­ющийся на большинство в Национальном собрании, сложившееся в результате последних парламентских выборов, отражает доминирующие в настоящее время общественные настроения. Поэтому необходимо «дать правительству править», однако, не превращаясь в церемониальную фигуру и не упуская возможности активно участвовать в его деятельности. Со своей стороны, правительство признало за президентом приоритет в вопросах обороны и внешней политики.

Структура правительства. Важнейшей правительственной структурой является Совет министров, заседающий под председатель­ством президента. Это единственное правительственное учреждение, названное в Конституции. Совет — коллегиальный орган, наделенный широкой компетенцией. Он рассматривает проекты законов, вносимых затем в парламент, принимает ордонансы и декреты, производит назначения высших должностных лиц и т. д. Дискуссия может идти здесь достаточно свободно, но решения не принимаются формальным голосованием. Если правительство принадлежит к президентской партии, то решающим становится мнение главы государства, тем более что именно он контролирует повестку дня совета. В случае «сосуществования» решающее влияние на ход дел, особенно в социально-экономической сфере, начинает оказывать премьер.

В V республике самостоятельные заседания правительства под председательством премьер-министра не имеют конституционного статуса. Премьер имеет право (по поручению президента) только председательствовать на заседаниях Совета министров. Тем не менее руководитель правительства может контролировать деятельность данного органа через различные межминистерские советы, занятые предварительной подготовкой его решений. В связи с увеличением объема правительственной деятельности их значение постоянно возрастает. Некоторые из них работают постоянно, другие создаются для рассмотрения конкретной проблемы. Руководить подобными советами может и президент, обычно их возглавляют премьер или министры.

Во Франции, как и в некоторых других странах, существует опре­деленная иерархия членов правительства, которых может быть до 50 человек. Первыми среди них считаются государственные министры — руководители важнейших ведомств. Их число не является постоянным и зависит от правительственных приоритетов. Обычно их около пяти. Затем идут обычные министры — руководители самостоятельных ведомств, их помощники, называющиеся министрами-делегатами и государственными секретарями. Последние могут также руководить менее значимыми правительственными учреждениями, не претендующими на министерский статус.

Резиденцией премьер-министра является дворец Мантиньон. Его службы по своей структуре похожи на службы Елисейского дворца: секретариат, кабинет, военный штаб. Свои резиденции имеет и каждое из правительственных ведомств.

ПАРЛАМЕНТ

Структура и порядок формирования. Парламент, которому вручена законодательная власть, состоит из Национального собрания и Сената (ст. 24). Бикамерализм — давняя традиция французского парламентаризма. Устойчивы и названия нижней и верхней Палат.

Национальное собрание состоит из 577 депутатов, которые избираются не только на основе всеобщего равного тайного (ст. 3), но и прямого голосования (ст. 24). Его резиденцией является Бурбонский дворец. Количество представителей департамента в Собрании зависит от численности его населения, но каждый из них посылает сюда не менее двух депутатов.

Требования к кандидатам на получение парламентских мандатов достаточно либеральны. Необходимо достичь 23 лет и обладать избирательными правами. Особенностью избирательной системы V республики стало создание института заместителей депутатов парламента. На выборы кандидат идет вместе со своим возможным заместителем, фамилия которого также печатается в бюллетене, но мелким шрифтом. В случае досрочного прекращения депутатом своих полномочий его место в Национальном собрании занимает заместитель. Данное новшество является одним из примеров «рацио­нализации» парламентаризма. Целью новшества является стремление удешевить избирательную кампанию, избежать политических последствий внеочередного повторения «выборной лихорадки». Внеочередные выборы в округе проводятся только в случае, если заместитель депутата по какой-либо причине не может поступить в парламент.

Создатели режима V республики первоначально остановили свой выбор на мажоритарной системе голосования в два тура. Однако в 1985 г. левые силы посчитали для себя более выгодным перейти к пропорциональным выборам. Результат не замедлил сказаться, но выигравшей стороной оказалась крайне правая партия Национальный фронт. Опыт был признан неудачным, и победившие на выборах 1986 г. правые вернулись к мажоритарной системе. Для победы в первом туре необходимо набрать абсолютное большинство голосов. Если этого не произошло, то через неделю проходит второй тур, в который выходят все кандидаты, набравшие не менее 12,5 % голосов от общего числа избирателей.

Сенат — верхняя Палата парламента — заседает в Люксембургском дворце. Он состоит из 322 депутатов, из которых 12 представляют французов, проживающих за границей. Сенат исполняет три функции:

• способствует преемственности государственной власти, являясь постоянно действующим учреждением. Сенаторы обладают девятилетним мандатом. Каждые три года переизбирается треть их состава;

• «обеспечивает представительство территориальных коллективов республики» (ст. 24). Поэтому выборы в Сенат носят не прямой, а косвенный характер. Избирателями являются представители выборной административной элиты департаментов, а также представля­ющие его депутаты парламента. Так как все они избираются всеобщим голосованием, считается, что применяемая система голосования не противоречит принципам всеобщего равного и тайного голосования, гарантированным Конститу­цией. Департаменты представлены в верхней Палате не равно, а в зависимости от численности населения (от 1 до 12). Выборы, соответственно, могут носить или мажоритарный, или пропорциональный характер. Голосование выборщиков обязательно;

• исполняет типичные для подобного учреждения функции консервативного противовеса нижней Палате, формируемой непо­средственно избирателями. Это обеспечивается как существу­ющей системой голосования, так и возрастным цензом — 35 лет.

Палаты французского парламента неравноправны. Решающая роль в исполнении главных парламентских функций принадлежит Национальному собранию, избираемому населением непосред­ственно. В случае возникновения между Палатами непреодолимых противоречий правительство может «потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение» (ст. 45). Иначе говоря, Сенат обладает в законодательном процессе только правом отлагательного вето, которое преодолевается простым большинством голосов депутатов Национального собрания. Именно перед ними ответственно и правительство.

Депутаты парламента обладают определенными правами и обязанностями. Они не имеют права занимать какие-либо невыборные государственные и общественные (публичные) должности за исключением преподавательских. Однако в случае избрания депутатом, например, чиновника за последним сохраняется должность, продолжает идти стаж.

Напротив, совмещение парламентской деятельности с другими выборными общественными должностями (например, мэров) разрешено. Частнопредпринимательская деятельность разрешается только в том случае, если она не связана с получением государственных субсидий, кредитов и т. д. Причем запрещается занимать именно руководящие посты, но разрешено являться акционером подобных частных предприятий, даже их единственным владельцем. Это объясняется стремлением привлечь в парламент людей, компетентных в вопросах практической экономики. Существуют также ограничения, связанные с конкретными профессиями. Так, депутатам, являющимся практикующими адвокатами, запрещено вести дела, где стороной является государство, его органы.

Французские парламентарии пользуются бóльшим иммунитетом, чем Конгрессмены США. Депутаты неподсудны за действия, связанные с выполнением их служебных функций. Однако их можно привлечь к суду за действия, не связанные с ними. Вопрос о привлечении парламентария к ответственности, кроме случаев задержания на месте преступления, решается во время сессии самой Палатой, в период каникул — бюро Палаты.

Полномочия. Парламент работает сессионно. Современная редакция Конституции предусматривает одну ординарную сессию (октябрь–июнь), причем число заседаний не может превышать 120 (ст. 28). Кроме того, возможны чрезвычайные сессии. Они могут созываться или автоматически, когда задействованы чрезвычайные полномочия президента (ст. 16), или по предложению правительства, или по требованию большинства Национального собрания. В по­следних двух случаях сессии открываются и закрываются декретом президента.

Главной функцией парламента является законодательство. «Законы принимаются парламентом», — гласит ст. 34 Конституции. Законодательная инициатива принадлежит как правительству в лице премьер-министра, так и членам парламента (ст. 39). Проекты законов могут вноситься в любую из Палат, однако финансовые документы вносятся только в Национальное собрание. В данном положении заметно влияние англо-американской традиции.

Французское право знает иерархию законов. Важнейшими из них являются конституционные, вносящие изменения в текст Основного закона. Процедуре их принятия посвящен XVI раздел Конституции. Пересмотр ее происходит или по инициативе президента, действующего по предложению премьер-министра, или по инициативе парламентариев. Затем возможны два способа действий:

• поправокипринимаются обеими Палатами в идентичной редакции с последующим одобрением их на референдуме;

• поправки передаются президентом на рассмотрения парламента, заседающего в качестве Конгресса. В этом случае они должны быть одобрены большинством в 3/5 голосов. Последний путь является более экономным по времени и средствам, поэтому применяется чаще, но только если президент уверен в поддержке предложенных им поправок необходимым большинством парламентариев.

Вторыми в иерархии законов являются органические. Они принимаются в развитие Конституции, касаются, например, таких проблем, как порядок проведения выборов президента и парламента. Для принятия органических законов существует усложненная процедура. Рассмотрение их начинается по истечении 15 дней с момента внесения, в случае возникновения между Палатами разногласий они принимаются только абсолютным большинством членов Национального собрания. Наконец, они обязательно направляются в Конституционный совет, который дает заключение относительно их конституционности (ст. 46). В процедурном отношении к органическим примыкают проекты различных финансовых законов, однако они не требуют заключения Конституционного совета (ст. 47, 47-1).

Наконец, существуют обычные, ординарные законы, процедура принятия которых описана в ст. 45 Конституции.

Главной особенностью законодательного процесса во Франции является роль в нем правительства. Как уже отмечалось, правительство не только обладает правом законодательной инициативы и в приоритетном порядке формирует повестку дня Палат, оно имеет многочисленные и эффективные средства для ускорения прохождения через парламент проектов законов в нужной для административной власти редакции. Парламентарии, особенно оппозиционные, не располагают достаточными средствами для реализации собственной законодательной программы, и вынуждены поэтому идти по пути внесения поправок в правительственные проекты. Но и в данном случае правительство имеет возможность настоять на голосовании только тех поправок, которые оно поддерживает (ст. 44).

Внесенный законопроект попадает в комиссию, которая, если это правительственный документ, не имеет возможности принципиально изменить его. Обсужденный в комиссии, проект попадает в Палату, где проходит два чтения. Первое чтение является общеполитической дискуссией о принципиальном значении данного документа. Если он получает одобрение, то начинается его второе чтение — обсуждение по существу. Документ, одобренный во втором чтении, поступает во вторую Палату, где проходит те же стадии обсуждения. Если проект не принят Палатами в идентичной редакции, создается согласительная комиссия. Однако из-за неравноправия Палат решающее значение имеет мнение Национального собрания. Принятый парламентом, документ поступает к президенту для промульгации. Глава государ­ства имеет право в течение 15 дней потребовать от парламента его повтор­ного обсуждения, т. е. обладает отлагательным вето. Оно малоэффективно, так как преодолевается простым большинством голосов. В некоторых случаях перед промульгацией закона он должен быть рассмотрен Конституционным советом. Для органических законов это обязательно, для других — факультативно, в зависимости от желания лиц, имеющих право обращаться в Конституционный совет.

Кроме основных, законодательных, полномочий парламент располагает и другими. Национальное собрание решает судьбу правительст­ва, выносит вотум доверия ему (ст. 49). Это достигается голосованием как по программе правительства (или декларации о его общей политике), так и по резолюции порицания. В первом случае инициатива исходит от правительства. Во втором — от собрания. Для постановки резолюции порицания необходимо собрать подписи десятой части его депутатов, голосование может проходить только через 48 часов после ее внесения. Это сделано для того, чтобы правительство и парламент имели возможность преодолеть возникший кризис. Подсчитываются только голоса, поданные в поддержку резолюции, для отставки правительства необходимо, чтобы ее поддержало большинство списочного состава Палаты. В V республике вновь сформированное правительство не обязано автоматически ставить вопрос о своем доверии, что было свойственно предшествующим парламентским режимам.

Дополнительными средствами парламентского контроля над правительством являются письменные и устные вопросы министрам, на которые они отвечают по средам и пятницам. Все вопросы заранее публикуются, различается только форма ответа на них (устно или письменно).

Важным и исключительным правом парламента является объявление войны (ст. 35). Парламент также имеет право ратифицировать важнейшие международные соглашения: мирные договоры, договоры и соглашения, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие законодательные акты, затрагивающие положение личности, касающиеся территориальных вопросов (ст. 53).

Обе Палаты участвуют в формировании Конституционного совета, назначая по три его члена. Они также формируют на паритетных началах Высокую палату правосудия, призванную судить президента республики по обвинению в измене, а также участвуют в образовании Суда республики, юрисдикции которого подлежат преступления и проступки министров, совершенные при исполнении ими своих служебных обязанностей (ст. 67, 68, 68-1, 68-2).

Структура Палат. Руководят деятельностью Палат парламента их председатели. Председатель Национального собрания избирается на срок его полномочий. Он представляет партию или коалицию большинства, однако стремится действовать независимо. По сложившейся традиции он не принимает участия в голосовании.

Председатель Сената переизбирается раз в три года при каждом частичном обновлении Палаты. Несмотря на частые перевыборы, председатели Сената меняются очень редко — в среднем раз в 15 лет. Данное должностное лицо наделено особыми конституционными полномочиями. Именно он временно замещает президента республики в случае досрочного прекращения им своих полномочий. V республика знает два случая исполнения председателем Сената президентских обязанностей: в 1969 г. после отставки де Голля и в 1974 г. после смерти Помпиду. В обоих случаях временным президентом являлся А. Поэр. Данные полномочия вручены председателю верхней Палаты из-за того, что она действует постоянно.

Председатели Палат имеют значительные полномочия по руководству как организационной деятельностью парламента, так и ходом дебатов в нем. Дискуссии в Палатах, особенно в нижней, проходят достаточно темпераментно, и председатели имеют право, правда, редко им пользуются, привлекать их участников к различным видам ответственности, в том числе связанным с денежными штрафами и временным исключением из состава Палаты. Данные должностные лица также назначают представителей Палат в состав Конституционного совета, могут обращаться в него с запросами.

Председатели руководят деятельностью Палат при помощи бюро, в состав которого входят вице-председатели, помогающие им вести заседания, секретари, контролирующие процедуру голосования, и квесторы, ведающие финансовыми и административными службами. Бюро призвано коллективно руководить всеми сторонами деятельности парламента. Оно также дает санкцию на арест депутатов в период парламентских каникул. Его состав примерно соответствует расстановке политических сил в парламенте.

Другим руководящим органом Палат является совещание (конференция) председателей, которое определяет парламентскую повестку дня, направление ее законодательной работы. В состав конференции входят председатель и вице-председатели Палаты, руководители постоянных парламентских комиссий и партийных групп, докладчик финансовой комиссии, а также один из министров. Именно по­следний, учитывая конституционные возможности правительства в формировании парламентской повестки дня, играет в деятельности данного органа решающую роль. В итоге конференция реально распоряжается только тем временем, которое остается после обсуждения правительственной программы.

В структуру французского парламента также входят различные комиссии. Главным их видом являются постоянные комиссии, призванные предварительно обсуждать законопроекты. Каждая из них имеет председателя и бюро. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, контролирующих все стороны государственной жизни, Конституция 1958 г. ограничила их численность в каждой из Палат шестью. Обычно предметы ведения распределяются между ними следующим образом: социальные вопросы, финансы, экономика, законодательство, оборона, внешняя политика. Из-за своей немногочисленности комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их деятельно­сти, возможность играть самостоятельную политическую роль.

Вторым типом парламентских комиссий являются специальные, создаваемые для рассмотрения конкретного законопроекта. Именно они, согласно ст. 43, должны были стать главным элементом законодательного процесса. Проекты законов предполагалось передавать в постоянные комиссии только в случае отсутствия указания правительства относительно создания специальной комиссии. На практике специальные комиссии создаются достаточно редко. Они служат или для обсуждения сложного документа, затрагивающего компетенцию ряда постоянных комиссий, или, наоборот, мелких вопросов.

Парламент также может создавать комиссии по расследованию. Они формируются на срок до шести месяцев с целью сбора материалов и контроля за административной деятельностью. Они не могут действовать в том случае, если судебные органы начали свое расследование. Данное правило серьезно ограничивает возможность проведения парламентских расследований. Кроме того, их члены выбираются проправительственным парламентским большинством.

Наконец, в структуру Палат входят партийные фракции, играющие традиционно важную роль в парламентской деятельности. Они должны создаваться только на политической основе и включать не менее 15–20 депутатов. Во Франции не сложилась двухпартийная система англо-американского типа. В Палатах действуют пять-шесть групп. Однако на практике большинство в Национальном собрании обычно состоит из двух коалиций: правой, (Союз за народное движение), и левой, во главе с социалистами. Поэтому правительства V республики отличаются гораздо большей устойчивостью, чем ранее. Каждая политическая группа имеет своих председателя и бюро, участвует, пропорционально численности, в формировании парламентских комиссий.

Особенности французского парламентаризма. Парламентская форма правления во Франции являлась сутью политического строя III и IV республик. Формально данная традиция была сохранена и в V республике. Однако действительные, но иногда преувеличенные недостатки парламентской системы в ее французском воплощении заставили создателей Конституции 1958 г. критично переоценить ее опыт. Было заявлено, что целью нового режима является не отказ от парламентаризма (сохранение ответственности правительства перед парламентом было одним из обязательных условий, поставленных перед разработчиками Конституции законодателями), а его усовершенствование, «рационализация». Целью данной рационализации являлось стремление придать правительству большую устойчивость, «дисциплинировать» парламент, повысить эффективность его законодательной деятельности, одновременно сократив возможность политических манипуляций, вызванных партийными интересами.

«Рационализация» коснулась полномочий парламента. Статья 34 признает, что «законы принимаются парламентом». Однако законом является не любой акт, принятый данным органом. Кроме формальных признаков (способ принятия) закон, согласно той же статье, должен касаться только определенных предметов, отведенных Конституцией для законодательного регулирования (материальная характеристика). Причем в некоторых сферах законы могут «устанавливать правила», а в других — «определять основные принципы». Предполагается, что в первом случае акты должны содержать более детальную регламентацию, чем во втором. Все вопросы, не входящие в область законодательства, были объявлены сферой правительственной компетенции и должны регулироваться его регламентарными актами (декретами). Акты парламента, вторгающиеся в сферу регламентарных полномочий правительства, могут быть (после получения заключения Государственного совета) отменены правительственным декретом. Кроме того, правительство имеет право обратиться к парламенту с просьбой разрешить ему издавать ордонансы — регулирующие акты в тех сферах, которые отведены для законодательства. Правительство, всегда опирающееся на парламентское большинство, может, если желает, широко пользоваться данным правом. Законодательные права парламента содержательно ограничены и в других отношениях. Так, согласно ст. 40, он не может принимать законодательные предположения, ведущие к сокращению государственных средств или к увеличению государственных трат48.

Для ускорения прохождения проектов законов и направления парламентской дискуссии в нужное правительству русло существует еще несколько включенных в Конституцию правил. Повестка дня законодателей в приоритетном порядке включает вопросы, поставленные правительством (ст. 48), т. е. именно оно формирует программу работы Палат. Правительство может потребовать, чтобы законодатели выносили решения единым голосованием по всему документу или его части, сохранив лишь те поправки, которые поддержаны правительством (ст. 44). Для особо срочных законопроектов установлены конкретные сроки их прохождения. Так, если парламент не принял определенного решения по финансовому документу в течение 70 дней, то правительство может принять его ордонансом (ст. 47). Документ, касающийся финансирования социального обеспечения, может быть введен ордонансом, если парламент не рассмотрел его в течение 50 дней (ст. 47-1). Уже отмечалось, что правительство, оказывая давление на законодателей, может связать голосование по какому-то документу с вопросом о доверии к себе.

Наконец, Палаты парламента ограничены в своей внутренней организации. Так, число заседаний каждой из Палат не может превышать 120 дней в году (ст. 28). Правда, парламент может собраться на чрезвычайную сессию. Однако и она должна проходить по определенной повестке дня и в любом случае длительность ее не может превышать 12 дней. Кроме того, внеочередные сессии открываются и закрываются президентом (ст. 30). Де Голль не считал это правило формальным. Когда Национальное собрание в 1960 г. впервые захотело собраться на внеочередную сессию, он отказался подписать соответствующий декрет. Униженный парламент решился на повторную попытку только через 20 лет. Необычным является конституционный запрет Палатам парламента иметь в своем составе более шести постоянных комиссий (ст. 43). Обычно подобные вопросы решаются парламентами суверенно в своих регламентах. Наконец, сами регламенты должны автоматически до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет (ст. 61).

Таким образом, положение законодателей во Франции более уязвимо, они менее свободны в своих действиях, чем в Англии, где дей­ствует принцип парламентского верховенства, или США, где Конгресс и органы исполнительной власти действуют достаточно независимо друг от друга49. Однако данные ограничения редко используются в политической практике. «Рационализация» государственного строя была предпринята в расчете на повторение политической ситуации, свойственной предшествующим республикам, т. е. парламент вновь будет расколот на многочисленные фракции, не способные сплотиться в устойчивое и дисциплинированное большинство. Соответственно и правительство, неизбежно коалиционное, не будет отличаться устойчивостью. Данное опасение усилилось после того, как было решено не переходить к английской системе мажоритарного голосования в один тур, что должно было привести к укрупнению политических партий и уменьшению числа политических игроков. Многие элементы «рацио­нализации» были направлены именно на то, чтобы повысить ответ­ственность проправительственного большинства за судьбу кабинета.

Но неожиданно для авторов новой конституционной системы в парламенте сформировалось достаточно сплоченное правитель­ственное «голлистское» большинство, которое сделало эти предосторожности излишними. Затем большинство в парламенте последовательно получали правоцентристская и левая коалиции (социалисты и коммунисты). Так как положение правительства в V республике близко тому, которое свойственно парламентским государствам, оно, имея достаточно сплоченное большинство в Национальном собрании, получило возможность контролировать и направлять его деятельность без «выкручивания рук».

Поэтому после отставки де Голля возникла устойчивая тенденция к активизации работы парламента, повышению его политического значения. Национальное собрание, с молчаливого согласия президентов и премьер-министров, стало заниматься законодательством, не считаясь строго с ограничительными положениями ст. 34. Особенно важен пересмотр Конституции, произведенный в 1995 г. Конституционный закон № 95-880 ввел следующие изменения:

• вместо двух ординарных сессий, суммарно продолжавшихся шесть месяцев, была введена одна, длящаяся девять месяцев. Это разгрузило парламент, позволило ему более тщательно рассматривать законопроекты, больше внимания обратить на деятельность правительства;

• теперь не одно, а «минимум одно» заседание парламента еженедельно отводится на ответы членов правительства на вопросы депутатов;

• Палаты получили право одно заседание в месяц проводить по собственной, а не правительственной повестке дня;

• депутаты Национального собрания получили право подписывать в ходе ординарной сессии не одну, а три резолюции порицания.

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Особенности судебной системы. Своеобразие французского суда, в сравнении с английским или американским, связано с особенностями политической эволюции данной страны. Местная судебная система развивалась столь же прерывисто и нестабильно, как и другие институты публичной власти. Несмотря на многочисленные преобразования, часто радикальные, учреждения юстиции приобрели здесь ряд черт, постепенно ставших традиционными:

• правильное разделение судебных органов. Наряду с судами общей (уголовной и гражданской) юрисдикции здесь сложились административные суды. С 1958 г. действует Конституционный совет, исполняющий функции конституционного суда;

• кодифицированность законодательства. В создании системы кодексов выдающуюся роль сыграл Наполеон. Наиболее известным из его кодексов стал гражданский;

• существование системы прокуроров, которые действуют при различных судебных учреждениях. Так, прокурор республики состоит при суде (трибунале) большой инстанции, генеральные прокуроры — при апелляционном и Кассационном судах. Прокуроры состоят в иерархической зависимости друг от друга, они выступают обвинителями в уголовных процессах, а также надзирают за следствием;

• «рационализация» судебной системы. Одной из целей V республики стало упрощение и удешевление суда. Эту проблему стремились решить за счет укрупнения учреждений юстиции, ликвидации многочисленных мировых судов. Однако последствия данной реформы были противоречивы. Судебная система стала более стройной, но и одновременно менее доступной для населения, лишившегося близко стоящих к нему мировых судов. Это было сделано, видимо, и для того, чтобы сократить число обращений в суд по малоосновательным поводам. Другой целью было создание необходимого, с точки зрения идеологов нового режима, баланса между независимостью органов юстиции и их способностью действовать солидарно с общим государственно-политическим курсом;

• большая зависимость судебной власти от правительства, чем в англосаксонских странах. Многие французские специалисты полагают, что суд в системе V республики не может претендовать на положение самостоятельной власти, хотя подобные оценки не означают отрицания успехов и заслуг французского правосудия.

Эти особенности можно заметить в конституционных формулировках. VIII раздел Конституции называется «Судебная власть». Однако в разделе всего три статьи. Ключевая ст. 64, определяющая статус суда, сформулирована очень кратко. Судьи здесь объявляются несменяемыми. Президент признается «гарантом независимости судебной власти». Подобное определение звучит двусмысленно. Наиболее подробно сформулирована ст. 65, посвященная Высшему совету магистратуры, который помогает президенту осуществлять его функцию гаранта судебной независимости.

Судебная система Франции до конца XVIII в. В течение многовековой эпохи, которая охватывается понятием Средние века, французское право состояло из нескольких компонентов.

• Римское право. Франция принадлежала к числу стран, наи­более знакомых с ним, так как возникла на территории Галлии, в течение 500 лет входившей в Римское государство. Римское право реально было представлено в двух разновидностях. Во-первых, как идеальное право, главным памятником которого был Кодекс Юстиниана.50 В этом качестве оно изучалось в университетах, формировало определенную политическую культуру французских юристов, но, как и в других странах, мало использовалось в судебной практике, так как социально-экономические отношения в средневековой Европе решительно отличались от древнеримских. Во-вторых, в качестве вульгарного римского права, т. е. тех его компонентов, которые могли действовать в новых условиях и вошли в систему обычного права.

• Обычное право. Во Франции, как и во всей Европе того времени, оно доминировало и являлось основой судебной практики. Его преобладание объяснялось сложностью составления законов при казуистичности права, способных охватить все случаи, с которыми сталкивалась судебная практика51. В случае «молчания закона» всегда можно было призвать местных сведущих лиц и спросить, каковы в данном случае местные обычаи. Последние постепенно стали фиксироваться в сборники, получившие название кутюмов. Наиболее известным из них является сборник Кутюмы округа Бовези (Книга обычаев и обыкновений бовезийцев), составленный в конце XIII в. местным бальи Ф. Бомануаром. Подобная правовая раздробленность сохранялась во Франции очень долго. «Король должен уважать обычаи своего государства и следить за тем, чтобы их уважали другие», — писал Ф. Бомануар. Еще в XVIII в. говорили, что во Франции законы меняются с каждой сменой лошадей на почтовой станции.

• Законы в форме королевских ордонансов и установлений (etablissements). Иногда они касались важных юридических вопро­сов, преимущественно процессуальных. Так, в 1258 г. Людовик IX Святой запретил судебные поединки. Но чаще, как и в Англии, королевские законы касались проблем политики и государственного права, с которыми редко сталкивались судьи. Первый опыт унификации уголовного судопроизводства при помощи королевского ордонанса относится к 1690 г.

Когда в 987 г. северофранцузская знать избрала королем графа Парижского Гуго Капета, ставшего родоначальником династии Капетингов, Франция как единое государство не существовала. Первые Капетинги могли реально управлять, преодолевая сопротивление местных баронов, только своим личным владением (доменом) Иль-де-Франс (остров Франции) — полосой земли от Парижа до Орлеана. Остальная Франция принадлежала крупным феодалам, многие из которых не уступали своим могуществом королю и действовали совершенно независимо от него. Соответственно судебная власть принадлежала местным сеньорам. Начавшаяся «муниципальная революция» обеспечила судебные права за многими городами. Королям административно-судебные функции сеньоров Иль-де-Франс помогали осуществлять назначенные ими должностные лица — прево (prevot).

Королевская власть резко усилилась в правление Филиппа II Августа (1180–1223), которому удалось присоединить колоссальные владения, принадлежавшие во Франции английской королевской династии Плантагенетов52. Для того чтобы управлять своими разросшимися владениями, король разделил их на крупные административно-судебные округа, во главе которых были поставлены бальи (bailli). В южных районах они позднее стали называться сенешалями (seneschal) и располагать более широкой компетенцией53. Новым должностным лицам были подчинены местные прево. В бальяжах и сенешальствах продолжали действовать феодальные суды, но важнейшие дела были отнесены к королевской компетенции (cas royaux), которая постепенно расширялась. «Дела короля» рассматривались его местными представителями.

Развитие административно-судебной системы формирующегося французского государства вскоре потребовало создания центрального королевского суда. Ранее король лично разбирал немногие дела. Обычно это были споры между его крупнейшими вассалами, которых он судил в качестве их сеньора54. Однако по мере развития системы местных королевских судов возникла необходимость иметь постоянный и профессиональный королевский суд в качестве апелляционной инстанции. «Каждый барон является сувереном в своем владении, но король является сувереном над всеми», — утверждал Бомануар. В середине XIII в. таким судом стал парижский Парламент. Он мог заседать под руководством короля, который и являлся единственным источником законов и правосудия. Монархи сохранили права лично разбирать любые дела без участия Парламента. Так, самый знаменитый представитель прямой линии Капетингов Людовик IX Святой (1226–1270) лично разбирал подаваемые жалобы, сидя под особым дубом. Но постепенно монархи начинают лично осуществлять правосудие или посещать заседания Парламента лишь в исключительных случаях55. В результате французский королевский суд в общих чертах повторил эволюцию английского. Действуя от имени короля, он функционировал достаточно независимо от него. В середине XVII в. парижский Парламент принял активное участие в оппозиционном антиправительственном движении — Фронде. Противодействуя чрезмерному усилению центрального королевского суда, власти стали на путь создания региональных парламентов. Самостоятельному поведению учреждений юстиции способствовала возникшая еще в конце XV в. практика продажи судебных должно­стей, которые превратились в собственность. Ее обратной стороной стало широкое распространение поборов — «судейских пряников».

Развитие судебной системы с конца XVIII в. Проблемы юстиции стали предметом острой дискуссии уже в Учредительном собрании, результатом которой стало принятие закона о новой судебной организации. Он и последующие акты привели к решительной перестройке системы французского суда и права. Ее направлениями стали:

• ликвидация сохранившихся феодальных (сеньориальных) судов. Уничтожение сословно-правовых привилегий, провоз­глашение равенства всех перед законом;

• утверждение принципов независимости судов, гласности и безвозмездности судопроизводства;

• рационализация структуры судов. Возникновение правильной системы апелляции и кассации: мировой суд, окружные трибуналы, апелляционные суды и департаментские трибуналы, Кассационный суд;

• преобразование процесса и системы наказаний. Распространение суда присяжных;

• возникновение административных судов, наиболее важным из которых стал Государственный совет;

• прекращение продажи судебных должностей. Судьи первоначально стали избираться, а затем (при Наполеоне) назначаться, но без права их смещения;

• кодификация права. В 1804 г. появился знаменитый Гражданский кодекс французов (Кодекс Наполеона), ставший предметом подражания во многих странах. В 1811 г. вступили в действие Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.

Возникшая на рубеже XVIII–XIX вв. судебно-правовая система позднее неоднократно реформировалась. Однако эти преобразования не затронули ее основы, сохранившиеся до настоящего времени. Уголовный кодекс Наполеона был заменен только в 1994 г. Гражданский действует и сейчас.

Современная судебная система. Суды общей юрисдикции. Низшими и наиболее активно работающими учреждениями общей юрисдикции являются трибуналы большой (tribunal de grande instance) и малой инстанций (tribunal d’ instance).

Трибуналы малой инстанции заменили старинный мировой суд. Их около 500. Судьи здесь назначаются на три года и обычно ведут дела единолично. В качестве первой и последней инстанции низшие трибуналы рассматривают небольшие иски. Пересмотр подобных решений возможен лишь в порядке кассации56. Иски до 10 тыс. евро здесь рассматриваются в первой инстанции, но в данном случае возможна апелляция. Уголовные подразделения данных судов называются полицейскими трибуналами. Они вправе налагать штраф или подвергать аресту на срок до двух месяцев.

Трибуналов большой инстанции гораздо меньше, около 190. Каждый департамент имеет не менее одного подобного суда. Они решают более сложные дела, не отнесенные специально к другим судам. Его уголовное отделение называется исправительным трибуналом. Оно имеет право налагать штрафы и заключать в тюрьму на срок до пяти лет. Дела здесь ведутся коллегиально, но число судей должно быть нечетным. С согласия сторон процесс может слушаться и одним судьей.

Наиболее крупные уголовные дела рассматриваются судами ассизов (присяжных). Формально эти учреждения работают не постоянно, а по мере накопления дел. Во Франции давно отказались от широкого использования в судебной практике присяжных. Суд ассизов — единственное учреждение, где они используются, но в форме, которая отличается от англо-американской. Для привлечения к работе в суде ассизов из списка граждан отбираются 27 основных и шесть дополнительных присяжных. Для участия в конкретном деле по жребию отбираются девять присяжных, которые совместно с тремя судьями составляют единую коллегию. Она выступает не только в качестве суда факта, решающего вопрос о виновности или невиновности подсудимого, но и как суд права, выносящий конкретный приговор. Это происходит в результате тайного голосования судебной коллегии по турам, в ходе которых снимается более строгое наказание. Проходит первое из предложений, собравшее абсолютное большинство голосов. Приговор суда ассизов является окончательным и не подлежит пересмотру в порядке апелляции, что является одной из причин стремления прибегать к ним только в наиболее важных случаях. Другой причиной являются более строгие требования в отношении собранных доказательств и процессуальных норм. Под тем предлогом, что суды формально не действуют постоянно, прокуратура стремится рассматривать дела преимущественно в судах большой инстанции. Затем их можно будет вытребовать в суд ассизов.

В порядке апелляции (по существу) дела пересматриваются апелляционными судами, сфера юрисдикции каждого из которых охватывает несколько департаментов. Они состоят из Палаты по уголовным и гражданским делам. Наиболее мелкие дела, рассматриваемые судами низшей инстанции, не могут пересматриваться. Не пересматриваются и приговоры суда присяжных. Как правило, дела, пересматриваемые по существу, вносятся в апелляционный суд именно из судов большой инстанции.

Высшей судебной инстанцией во Франции традиционно является Кассационный суд, в состав которого входят Палаты по гражданским, уголовным, административно-торговым делам, а также социальным конфликтам. Его возглавляет первый председатель, считающийся высшим судьей страны и играющий важную роль в Высшем совете магистратуры. Решения здесь выносятся коллегиально не менее чем тремя судьями. Главной функцией суда, как это следует из его названия, является кассация, т. е. пересмотр решения суда в случае неправильного применения закона или нарушения процессуальных норм. Суд играет важную роль в надзоре за единообразным применением правовых норм. Долгое время Кассационный суд имел право только направлять дела на повторное рассмотрение, но с 1967 г. он получил возможность самостоятельно пересматривать дело.

Специализированная юстиция. Одним из важных направлений модернизации судебной системы Франции стало широкое распространение здесь специализированных судебных учреждений. Они входят в систему общей юстиции, возглавляются ее судьями, решения которых подлежат пересмотру в обычном апелляционном и кассационном порядке. Наиболее известными из подобных учреждений являются трибуналы по делам несовершеннолетних, торговые суды, комиссии социального обеспечения, советы по трудовым конфликтам (прюдомы), трибуналы по аренде сельскохозяйственных земель и т. д. Создание данных учреждений юстиции объясняется следу­ющими причинами:

• необходимостью большей профессионализации юстиции в тех сферах, где требуются специальные знания;

• потребностью в ускорении и упрощении судебных процедур. Специализированные суды не используют сложные и обременительные процедуры, свойственные общим судам;

• стремлением вовлечь в судопроизводство заинтересованные стороны, обеспечить их соучастие в нем и взаимное понимание. Так, в торговые суды избираются представители коммерсантов, в суды прюдомов — предпринимателей и лиц наемного труда, в суд по аренде земли — землевладельцев и арендаторов.

Административная юстиция. Франция — родоначальница административного судопроизводства, начало которому положила Великая французская революция. Выдающуюся роль в создании данной судебной системы сыграл Наполеон, создавший в 1799 г. Государственный совет. Главными аргументами в пользу обособления административных судов были:

• принцип разделения властей, который якобы нарушался в случае подчинения деятельности административных органов контролю со стороны общих судов;

• необходимость специальных знаний, для разрешения вопросов, попадающих в сферу административной юстиции;

• стремление к упрощению и удешевлению подобного судопроизводства.

Органы административной юстиции призваны решать две группы проблем. Во-первых, это оценка деятельности органов государственного управления. В условиях V республики сфера контроля органов административной юстиции значительно расширилась. Это связано с изменившимися социально-экономическими обязательствами государства, с формированием значительного публичного сектора в экономике, с расширением сферы дискреционных полномочий руководителей национализированных предприятий в сфере заключения контрактов и т. д. Во-вторых — разбор жалоб населения на действия административных органов.

Состав административных судов и нормы судопроизводства, свойственные им, отличаются от практики общих судов. Судьи здесь назначаются из числа государственных чиновников и считаются ими. Поэтому на них долгое время не распространялись те требования и права, которые связаны с судьями общей юрисдикции, например, принцип несменяемости. Последний был утвержден только в 1986 г. Однако независимость административных судей защищалась не закрепленным в законе обычаем продвижения их по службе на основе старшинства. Важной особенностью деятельности данных судов являются последствия их решений в отношении административных органов. Формально они носят рекомендательный характер. Это аргу­ментируется отмеченным принципом невмешательства суда в дела администрации. Однако общепризнанный обычай делает подобного рода заключения обязательными для исполнения. Административные суды не могут рассматривать дела по собственной инициативе, но только в случае обращения к ним одной из сторон. Наконец, судебное разбирательство носит здесь, как правило, упрощенный и закрытый характер.

В настоящее время органы административной юстиции имеют следующую структуру:

• низшие (региональные) административные трибуналы, которых более 30. Юрисдикция каждого из них охватывает несколько департаментов. Таким образом, пространство действия судов не совпадает с административным делением, что является одним из факторов их независимости. К региональным судам примыкают специализированные административные суды, структура которых чрезвычайно сложна. Специалисты насчитывают около 1000 подобных структур, действующих как на местном, так и национальном уровне. Наиболее важными из них являются счетные Палаты, суд бюджетной дисциплины, ведомственные дисциплинарные суды;

• апелляционные суды (с 1987 г.). Их пять, они созданы для того, чтобы разгрузить Государственный совет;

• Государственный совет. Это высший и наиболее авторитетный административный суд, выступающий одновременно юрисконсультом правительства. Генетически является преемником Королевского совета. Конституция требует заключения совета на многие важнейшие правительственные акты. Государственный совет состоит из нескольких Палат, большинство которых контролирует деятельность правительственных учреждений, а одна является высшим административным апелляционным судом. Некоторые дела совет рассматривает в первой инстанции (например, если опротестовываются решения правительства или центральных ведомств).

Члены административных судов назначаются указами президента. Все они являются выпускниками Национальной административной школы.

Взаимоотношения между общими и административными судами. Схема построения французских судов, внешне стройная и безупречная, не решает проблем подсудности, свойственных, по другим причинам, американской действительности. Часто одно и то же дело может рассматриваться как общим, так и административным судом. Существует и проблема приоритетности решений этих судов. Какие из них имеют высшую юридическую силу? Для разрешения возникающих конфликтов создана специальная инстанция — Трибунал по конфликтам. В его состав входят на паритетных началах восемь представителей высших судов — Кассационного и Государственного совета. Председателем Трибунала является министр юстиции, но он голосует только в случае разделения голосов поровну. Решения Трибунала не подлежат пересмотру.

Конституционный совет. По своему смыслу к VIII разделу (о судебной власти) примыкает раздел VII, посвященный Конституционному совету. Совет состоит из девяти человек, которые в равной пропорции назначаются президентом, председателями Сената и Национального собрания. Совет избирается на девять лет, но частично обновляется каждые три года. В качестве пожизненных членов в Конституционный совет должны входить бывшие президенты. Консти­туционный совет исполняет ряд важных функций:

• конституционный надзор. Сюда обязательно поступают орга­нические законы и регламенты Палат парламента. Совет также рассматривает ординарные законы, если с просьбой об этом к нему обратились президент, премьер-министр, председатели Палат или 60 членов любой из них;

• надзор за проведением референдумов и выборов, рассмотрение жалоб на их результаты.

Высший совет магистратуры57. Еще одно важное учреждение юсти­ции — Высший совет магистратуры (ст. 65). Его председателем является сам президент, которого замещает министр юстиции. Однако они присутствуют на заседаниях только в важнейших случаях. Кроме этих лиц в состав совета входят некоторые судьи, прокуроры, три лица, специально назначенные президентом и председателями Палат парламента, а также государственный советник, представляющий Государственный совет. Высший совет состоит из двух Палат. Одна из них связана с деятельностью судей, другая — прокуроров. Совет исполняет следующие функции:

• дает заключения на предложения министра юстиции относительно кадровых передвижений служащих юстиции. Решающим критерием здесь является выслуга. Считается, что данный подход не только способствует независимости судей, но и предотвращает внутренние конфликты и интриги. Окончательное назначение производится президентским декретом;

• консультирует президента по вопросам помилования;

• выступает в качестве дисциплинарного суда. Он имеет право выносить чинам юстиции различные порицания, а также отстранять их от должности, не доводя до абсолюта принцип несменяемости судей58.

Организаторы французской системы юстиции стремились превратить судей в замкнутое и элитарное сословие. Этому должны были содействовать различные ограничения, связанные с их деятельностью. Так, без особого разрешения им запрещено заниматься какой-либо иной деятельностью, включая научную. Эта профессиональная замкнутость подчеркивается и порядком подготовки магистратов. Все кандидаты на замещение судебных должностей должны пройти подготовку в Национальной школе магистратуры. Обучение здесь состоит не только в слушании лекций по вопросам права и политики, но и в стажировке в судебных учреждениях различного уровня.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Местное управление при «Старом режиме». Когдато в Средние века Франция имела развитую систему местного управления, особенно городского. Если в сельской местности административносудебная власть длительное время находилась в руках феодальных землевладельцев, то города в период «муниципальной революции» XI–XIII вв. добились права на самоуправление. Данная привилегия, завоеванная или купленная у землевладельцафеодала, закреплялась в хартиях. Это придавало городским вольностям уникальный характер. У каждого из городов был свой набор вольностей, но система управления в них имела много общих черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы и избирала местных должностных лиц. Последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов коллегии становился мэром, обладавшим церемониальными функциями.

По мере укрепления королевской власти положение местных территориальных коллективов претерпело драматические перемены. Так как система управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые структуры накладывались на старые, не уничтожая их, здесь сформировалась запутанная административная система.

Ранее независимые феодальные владения изменили свой статус. Крупнейшие из них приобрели статус провинций (pays), во главе которых стояли губернаторы, представлявшие высшую французскую знать, в том числе представителей королевской династии. Губернаторы пользовались в своих провинциях высоким авторитетом и могли управлять ими достаточно самостоятельно. Децентрализации мест­ного управления в XVI–начале XVII в. способствовали государствен­ные смуты и религиозные войны. Однако формирование в XVII в. абсолютной монархии негативно сказалось на состоянии местного управления. Верховная власть с подозрением относилась к его самостоятельному статусу, видя в этом наследие феодального партикуляризма, и повела перманентную борьбу с местными привилегиями.

В середине XVIII в. местное управление во Франции находилось в следующем состоянии. Наиболее крупными административными единицами оставались провинции их существовало два типа.

• Большинство составляли провинции с избирательным правом (pays d’ eliction), хотя реально они данным правом давно не обладали. Подобные провинции, которых было около 30, занимали центральную часть Франции. Формально их продолжали возглавлять вельможи — губернаторы. Однако к этому времени должность последних превратилась в почетную синекуру. Реальная власть в провинциях находилась в руках интендантов, соединявших административную и судебную власти. Это были карьерные чиновники, выходцы из обедневшего дворянства или «третьего сословия», не являвшиеся уроженцами данной провинции. Интенданты назначались и смещались Королевским советом. Несмотря на обширные полномочия интендантов, они не обладали в глазах знати высоким должностным авторитетом. Она считала, что интенданты призваны управлять только простолюдинами. Аристократия, продолжавшая мыслить феодальными категориями, полагала, что может подчиняться только лицам равного с ней происхождения и, конечно, монарху.

• Меньшинство составляли провинции со штатами (pays d’étate), сохранившие определенные элементы самоуправления. Здесь остались и губернаторы, и местные генеральные штаты, состоявшие из представителей трех традиционных сословий. Подобные провинции сохранились преимущественно на окраинах. Наиболее крупными и влиятельными из них являлись Лангедок и Бретань. Но и здесь штаты могли собираться только по распоряжению короля. Правительство контролировало их состав, могло предотвратить участие в нем нежелательных для себя лиц, не послав им приглашения. Король был представлен в провинциальных штатах своими комиссарами, излагавшими его волю. Все решения штатов должны были утверждаться Королевским советом.

Политическая роль данного учреждения была эфемерной, но провинции, имевшие их, обладали рядом преимуществ. Например, некоторые из них периодически созывали собрания представителей местной элиты, которые свободно обсуждали местные дела. Они не имели самостоятельных прав, но и король, и местные интенданты учитывали прозвучавшие здесь мнения, больше считались с интересами данных провинций. Они также обладали большей финансовой самостоятельностью, имели право вводить местные налоги и осуществлять за их счет работы по благоустройству своей территории. Провинции же первого типа в финансовом отношении целиком зависели от королевской казны. Несмотря на эту относительную самостоятельность, административносудебная власть в провинциях со штатами всетаки находилась в руках местных интендантов.

Все провинции независимо от их статуса имели достаточно однообразное административное деление. Они состояли из сенешальств и округов (диоцизов), во главе которых стояли субделегаты. Последние назначались провинциальным интендантом и как бы повторяли его функции на местном уровне. Субделегаты были выходцами из простонародья.

Низшим уровнем местного управления являлись городские и сельские общины. Последние (приходы) управлялись собранием своих жителей, которые избирали местных должностных лиц, среди которых выделялись сборщик налогов и синдик, находившиеся в распоряжении субделегатов и отвечавшие за общую администрацию. Приходы находились под жестким административным контролем и не обладали самостоятельностью.

Однако реальная структура местной власти не отличалась логикой и стройностью. Здесь, наряду с названными административными единицами, существовали финансовые, военные, судебные и церковные округа, власти которых действовали независимо друг от друга. Это создавало на местах административный хаос.

Централистские тенденции негативно сказались и на состоянии городских общин. Еще в начале XVII в. они сохраняли значительную самостоятельность, здесь существовали должностные лица, избиравшиеся широким кругом горожан. Это придавало им авторитет действительных представителей последних. Но в 1692 г. не только из политических, но и фискальных целей выборы городских руководителей были отменены, должности здесь были обращены в королевскую собственность и стали объектом продаж. Правитель­ство предложило городам выкупить у него эти должности. Затем данная операция в течение 24 лет повторялась семь раз. Одновременно значительная часть горожан оказалась лишенной права участвовать в генеральной коллегии. В ее состав теперь входили только нотабли, часть из которых принадлежала к ним наследственно, другая — представляла различные местные корпорации и действовала по их наказу. Количество наследственных нотаблей постоянно возрастало, что придавало городскому управлению олигархический характер. Подобное состояние муниципального управления подрывало его авторитет как в глазах горожан, так и правительства, которое усилило над ним свой административный контроль, осуществлявшийся через местных интендантов.

Революция и местное управление. Начавшаяся в 1789 г. революция произвела переворот и в организации власти на местах. Проблемы местного управления стали предметом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление дискуссий — стремление преодолеть существовавший на местах хаос властей и территориальных округов, создать единообразную, простую и рациональную систему местного управления. Это намерение было реализовано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших ту систему регионального и местного управления, которая в основных чертах сохраняется и сейчас.

• Старинные провинции были ликвидированы. Данная мера должна была укрепить государственное единство. Вместо историче­ских территорий страна была поделена на 83 искусственные единицы — департаменты, получившие названия, связанные с их географическим положением. Площадь их была единообразной, границы были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, пользуясь конным экипажем, могли в течение дня добраться до административного центра и вернуться назад.

• Департаменты управлялись генеральным советом и директорией. Генеральный совет являлся местным представительным органом, избираемым примерно на тех же принципах, что и Национальное собрание. Совет избирал директорию, в руках которой находилась исполнительная власть.

• Было реформировано и управление в коммунах (общинах). Новые коммуны создавались на базе всех городских поселений. В сельской же местности их основой стали церковные приходы. Последних было очень много, что предопределило многочисленность француз­ских коммун, их резкое отличие по численности населения.

• В коммунах с применением имущественного ценза избирался муниципальный совет, назначавший из своего состава мэра. Суще­ствовал также местный генеральный совет, в состав которого входили члены муниципального совета, дополненные почетными членами — нотаблями.

• Позднее (Конституция III года) мелкие коммуны были упразд­нены и слиты в особые округа — кантоны.

• Полномочия органов местного управления были достаточно велики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор налогов, содержание дорог, общественное здравоохранение, образование и т. д. Правда, их наиболее важные решения должны были утверждаться центральным правительством.

Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения. Более того, вскоре начинается обратный откат. Причины этого были разнообразны. Сказались сложившиеся при абсолютизме традиции централизованного управления. Разнообразные революционные правительства сходились в своем подозрительном отношении к активности местных властей, обвиняя их в «федерализме», стремлении превратить Францию в сообщество самоуправляющихся территорий. Революционеры, группировавшиеся в столице и часто не пользовавшиеся популярностью в провинции, видели в местной самостоятельности препятствие для своей политики.

Региональные и местные власти были поставлены под надзор правительственных комиссаров, которые могли смещать и арестовывать их представителей. В разгар революции Конвент пошел на крайние меры, практически уничтожив выборность местных должностных лиц. Выборы в регионах были кассированы, а должности замещены правительственными назначенцами. В период якобинской диктатуры вновь была проведена тотальная чистка органов местного управления. Правда, одновременно была восстановлена его выборность более широким кругом избирателей59. Предполагалось, что политическая направленность местных и центральных органов, выбранных на основе единого избирательного закона, будет совпадать. Однако местные власти оказались умереннее якобинцев, что стало причиной новых репрессий. Представителям местных властей под страхом смерти было запрещено общаться друг с другом.

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики центрального правительства. Директория присвоила себе право назначать всех должностных лиц в кантонах. Были ликвидированы генеральные советы в департаментах. Конституция VIII г. дала префектам право назначать мэров и их помощников в коммунах с населением более чем 5000 человек. В 1800 г. собрания избирателей-соб­ственников получили право только представлять кандидатов в члены местных советов. Однако вскоре были ликвидированы и данные советы, что означало окончательную ликвидацию местного управления во Франции. Во главе местной администрации оказались только назначаемые правительством чиновники — префекты и су­префекты. Статья 41 Конституции VIII г. констатировала: «Первый консул свободно назначает и смещает членов местной администрации». Этот принцип надолго стал руководящим для внутренней политики Франции.

Только июльская монархия (1830–1848) попыталась оживить деятельность местных территориальных коллективов. Мэры и их помощники продолжали назначаться правительством, но из числа членов восстановленных муниципальных советов, избиравшихся местными налогоплательщиками. Аналогичная попытка была предпринята после революции 1848 г. Граждане, пользуясь практически всеобщим избирательным правом, формировали местный совет, который избирал мэра. Однако уже в 1848 г. крупные коммуны были лишены права его избрания. А Конституция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления. Должностные лица вновь начинают назначаться. Париж и Лион были лишены и права избирать городские советы.

Местное управление в III республике. Новый режим сохранил основные принципы сложившейся еще в 1793 г. модели местного управления, заключавшейся в жестком контроле правительства над территориальными коллективами и непосредственным управлением столицей. Частично это было связано со сложившейся административной традицией, частично — с тем впечатлением, которое произвела на правящую элиту лежавшая у истоков III республики борьба с Парижской коммуной60. Территориальное управление в этот период приобрело следующие очертания.

• Департамент. Им руководил назначенный правительством префект. Последнему приходилось находиться одновременно в двух ипостасях. С одной стороны, он возглавлял в регионе администрацию, исполняя постановления совета департамента. С другой — назначенный Министерством внутренних дел, он представлял здесь правительство, являлся высокопоставленным чиновником. На практике префект являлся именно правительственным наместником, руководившим от его имени местной администрацией. Его дискретные полномочия были невелики, он выступал преимущественно как исполнитель правительственных решений. Руководить департаментом префекту помогал совет префектуры из трех-четырех назначенных правительством советников. Совет также являлся административным судом первой инстанции.

Представительным органом департамента стал его генеральный совет, избиравшийся всеобщим голосованием и имевший своего председателя. Советы стали избираться еще в 1833 г., их функции относительно ведения местного хозяйства постепенно расширялись, однако свои решения они могли реализовывать только через правительственного чиновника — префекта.

• Округ. Им руководил назначенный префектом супрефект. В округе имелся свой выборный совет. Полномочия округов были невелики, они выступали как передаточная инстанция между департаментом и коммунами.

• Кантон. Он объединял несколько коммун. Как и округа, кантоны не имели прав имущественных корпораций, их административное значение было невелико. Они являлись избирательными и судебными округами.

• Коммуна. Это городские и сельские поселения, резко различавшиеся по численности своего населения. Во главе их стоял мэр, избиравшийся коммунальным советом на четыре года и не получавший вознаграждения. Его положение в коммуне сходно с положением префекта в департаменте. Мэр одновременно являлся правительственным чиновником, руководимым префектом, и избранным руководителем коммунальной администрации. Но в отличие от префекта положение мэра определялось преимущественно второй составляющей.

Таким образом, местное управление во Франции строилось на строгом разделении власти административной (мэр) и представительной (совет). Другой его отличительной чертой был жесткий правительственный контроль, особенно заметный в отношении Парижа и таких крупных городов, как Лион и Марсель. Так, столица управлялась правительственным префектом департамента Сена. Назначаемы были и мэры 20 округов, на которые была разделена столица. По существу, они являлись местными супрефектами. Выборные муниципальные советы Парижа и департамента Сена существенными полномочиями не обладали. В таком положении столица находилась около 100 лет.

Современное состояние местного и регионального управления. В период существования V республики власть на местах приобрела следующие очертания61.

• Коммуны. Это около 36 тысяч городских и сельских поселений, которые продолжают резко отличаться по численности населения62. Общими признаками коммун являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Однако численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции63. Прилагаются постоянные усилия по сокращению численности этих базовых административных единиц через их слияние. Однако радикально изменить положение не удается. Коммуны сформировались исторически, некоторые — еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве представительных органов советы (9–69 советников), срок полномочий которых составляет шесть лет. Однако эти полномочия могут быть досрочно прекращены или по инициативе самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. В первом случае голосуют за конкретного кандидата, во втором — голоса подаются одновременно в пользу нескольких лиц из единого избирательного списка. Набравшие большинство голосов становятся муниципальными советниками. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах. Избиратели голосуют за партийные списки. Партия, список которой получил абсолютное большинство голосов, автоматически получает половину мест в совете. Остальная половина делится между всеми списками, в том числе победившим, пропорционально численности поданных за них голосов. Если первый тур не выявил победителя, проводится второй тур, участие в котором принимают списки, ранее получившие не менее 10 % голосов. Здесь победителем, автоматиче­ски получающим в качестве приза места в совете, становится партия, список которой набрал уже относительное большинство голосов. Остальные места делятся между всеми списками, кроме набравших во втором туре менее 5 % голосов. Подобный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее чем 75 % мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют администрацию через право избирать мэра. Но в крупных городах, учитывая характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Однако до таких крайностей, когда решающим становится возрастной фактор, в крупных городах не доходит. Заранее известно, что мэром станет кандидат, выдвинутый победившим и сплоченным партийным большинством. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно. Сейчас, учитывая возросшую сложность и масштаб их деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, но только опротестовать его через административный суд. Этим была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Многие видные политики занимали этот пост64. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун председательствуют на заседаниях коммунального совета, исполняют его постановления, руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором. В последние годы правительство сняло некоторые из существовавших ранее ограничений относительно хозяйственной деятельности коммун. Узаконено их право организовывать службы для обеспечения по­требностей местных жителей, особенно там, где частная инициатива неэффективна или нежелательна. Однако целью коммунальных служб и предприятий не может быть получение прибыли. Запрещено также оказывать прямую помощь частным предприятиям иначе как на основе договора с взаимными обязательствами сторон, нарушать свободу конкуренции65.

Кроме того, мэр руководит полицией (в небольших коммунах), назначает тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму. На последних в 1983–1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничило право мэра увольнять их. Однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра. Личный и партийный клиентизм (патронаж) традиционен для Франции. Также мэр представляет коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями.

Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать за счет:

• создания специализированных и многоцелевых синдикатов коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно дополнявшимся. Так появились синдикаты — объединения коммун, создающиеся для решения или конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги), или их комплекса (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. — многофункциональных;

• образования округов (дистриктов). Их почти 200. Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициаторами создания подобных объединений выступает правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для городских коммун, с 1970 г. — и для сельских;

• формирования городских сообществ. Их девять. С 1966 г. они стали принудительно создаваться правительством на базе крупных городских агломераций. Их советам передаются все основные полномочия местных коммун.

• Департаменты. Всего их 100, в том числе четыре — замор­ских66. Наряду с коммунами это наиболее важные территориальные структуры. Здесь сосредоточиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты. Они являются высокопоставленными чиновниками, назначаемыми и смещаемыми правительственными декретами. Учитывая их служебное положение, префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Напротив, их личное дело может содержать информацию о политических и религиозных взглядах. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, являющиеся или заместителем префекта, или руководителями местных служб.

В 1982 г. префекты изменили свое наименование, превратившись в комиссаров республики. Данное переименование было связано с существенным изменением их статуса. Однако новое название не прижилось, вскоре представитель правительства в департаменте стал вновь называться префектом.

Функции префектов разнообразны:

• политические. Они обеспечивают соблюдение на местах законов, представляют в департаментах правительство, информируют последнее о положении дел;

• административные. Они координируют деятельность правительственных ведомств в департаменте, руководят полицией, а также контролируют деятельность органов местного управления;

• социально-экономические. Префекты осуществляют выполнение различных правительственных программ, которые решаются на департаментском уровне.

Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы. Они избираются на шесть лет, но подвергаются промежуточной ротации. Мажоритарные в два тура выборы проводятся по кантонам, имеющим равное представительство (поэтому они именуются кантональными). Генеральные советы на департаментском уровне исполняют функции коммунальных советов. Однако долгое время они, вынужденные действовать через префекта, не имели собственной администрации. Это отводило им второстепенную роль в системе региональной власти. Ситуация решительно изменилась в 1982 г. С этого времени председатель совета, не обладавший ранее существенными полномочиями, превратился в главу администрации департамента, оттеснив представляющего правительство префекта. Таким образом, на уровне департамента была воспроизведена модель власти, существу­ющая в коммунах. Но собственные административные учреждения департамента остаются достаточно слабыми, ему приходится прибегать к содействию представительств правительственных ведомств.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

• междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов. Они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

• создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;

• департаментские ассоциации. Это более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица. Однако она не получила широкого распространения, что связано с формированием регионов.

• Регионы. Их 26. Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовало создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Департаменты, созданные в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело к постепенному формированию более крупных административных единиц — регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г.: Аквитания, Лотарингия, Овернь, Эльзас и т. д. Их административная структура была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50–60-м гг. Именно этот план пытался осуществить де Голль во время неудачного референдума 1969 г.

Главой администрации региона является комиссар республики, одновременно являющийся главой департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время его главной задачей является не руководство, а координация деятельности префектур по осуществлению региональных программ. Это осуществляется через административную конференцию региона, в состав которой входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия постепенно возрастают.

Местные финансы. Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные коллективы обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60 % от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы — местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из четырех источников:

• государственные дотации. Одна из них зависит от стоимости местного хозяйства, другая (общая дотация на текущие расходы) — нет. Следовательно, первая дотация поддерживает крупные коммуны, вторая позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от размера последних;

• местные налоги. Важнейшими из них являются налоги на землю, жилье и право заниматься определенной профессиональной деятельностью;

• займы;

• доходы от собственности и услуг.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Особенности организации государственной службы. Традиции государственной службы во Франции отличаются от англо-американских.

• Чиновничество сыграло выдающуюся роль во французской истории последних 250 лет. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократизм» именно французского происхождения. Французская государственная служба традиционно является иерархичной и кадровой.

• Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, что именно они лучше других понимают и защишают национальные интересы. Это связано с особенностями формирования современного французского государства. Абсолютистские режимы Бурбонов и Бонапартов опирались на чиновничество. Но и многочисленные революционные режимы нуждались в нем. Централизм превратился в устойчивую административную традицию. Чиновничество не потеряло свою значимость и в V республике. Выходцы из его рядов занимали самые высокие государственные посты, включая президентские (Ж. Помпиду, В. Жискар д’Эстен, Ж. Ширак).

• Государственная служба здесь долгое время отличалась одновременно теоретической открытостью, провозглашенной еще в 1789 г., и фактической закрытостью. Среди известных семейств принято отправлять своих сыновей на пополнение не только офицерского, но и чиновничьего корпусов. Французская административная элита пополнялась преимущественно из среды элиты экономической и интеллектуальной, образуя целые династии. Только в последние десятилетия произошла ее демократизация.

• Франция стала родоначальницей создания системы специализированных учебных заведений, выпускники которых пополняли ряды государственных служащих. Разные режимы создавали свои «кузницы административных кадров»: Высшая нормальная школа, Политехническая школа, Национальная административная школа (ЭНА).

В настоящее время государственная служба Франции регулируется серией законов, принятых в 1980-е г. и составивших различные разделы Общего устава служащих государства и территориальных коллективов. Статус отдельных категорий служащих дополнительно регулируется особыми уставами.

История государственной службы. Разветвленный чиновничий аппарат является атрибутом любого абсолютистского режима, сформировавшегося в XVI–XVIII вв. во многих странах континентальной Европы. Не была исключением и Франция. Однако взаимоотношения чиновничества и верховной власти не были простыми благодаря окончательно сформировавшейся в начале XVII в. практике продажи и наследования должностей67. Недостатки подобной системы очевидны, но она обеспечивала высокий для своего времени профессионализм бюрократии (если должности наследовались) и ставила ее в до­статочно независимое положение относительно министров. Данная группа должностных лиц и судей, наследственно занимавших свои посты, получила название дворянства мантии, отличного от настоящей аристократии — дворянства шпаги, находившегося преимущест­венно на военной службе, а также занимавшего высшие посты при дворе и в государстве. Стремясь оградить себя от возможных притязаний выходцев как из высших, так и низших классов, владельцы должностных патентов достаточно рано выработали жесткие образовательные требования к соискателям мест. Необходимо было иметь университетское образование.

Переворот в организации общественной службы произвела Великая французская революция. Декларация прав человека и гражданина (1789), положения которой стали доктринальными основами французской государственной службы, провозгласила: «Все граждане равны перед законом, и поэтому все в равной мере допускаются на все публичные должности, соответственно своим способностям и без каких-либо различий, кроме обусловленных их добродетелями и талантами». Это положение было прямо направлено против предшествующей практики занятия должностей. Действительно, и революционеры, и империя Наполеона, и последующие режимы нуждались в компетентных и эффективных служащих. Именно последние качества стали решающими в карьере. Однако естественный образовательно-культурный ценз продолжал препятствовать служебным успехам выходцев из низших классов.

«Регулярный» характер система публичной службы приобретает в период III республики. В это время сформировалась практика, согласно которой назначения на государственные должности происходили с соблюдением процедур, формально обеспечивающих равные шансы для всех претендентов. Служащие были разделены на иерархические ранги. Статус публичных получают служащие местных сообществ, карьера которых до этого регулировалась нормами частного права. При этом государство рассматривало служащих как своих «солдат», поэтому они были лишены многих социально-политических прав. Им запрещено было создавать проф­союзы, бастовать, активно участвовать в политической деятельности.

Крушение III республики, дискредитировавшее ее не только политическую, но и административную элиту, присутствие в послевоенном правительстве представителей левых сил, в том числе коммуни­стов, вызвало попытку серьезного реформирования государственной службы с целью повысить ее эффективность, демократизировать состав, расширить политические права служащих, улучшить их социально-экономическое положение, особенно рядовых.

С этой целью в начале 1945 г. образовывается специальный комитет, итоги работы которого были отражены в Общем уставе государ­ственной службы (19 октября 1946 г.). Он установил новую структуру и иерархию корпуса госслужащих, их заработную плату и социальные права. С одной стороны, устав закрепил принцип особого статуса государственной службы, что предполагало подчинение ее правилам, отличным от тех, которые регулируют трудовые отношения в частной сфере. С другой стороны, именно с этого времени госслужащим было разрешено создавать профсоюзы, а несколько позже (с 1950 г.) и бастовать. До этого считалось, что уничтожение должности ведет к смещению с нее. Закон 1946 г. защитил права служащих. Теперь их можно было увольнять только на основании специального закона о сокращении не только должностей, но и персонала.

Установление режима V республики привело к росту политиче­ского влияния чиновничества. Стремление поднять эффективность президентской и правительственной властей, придать им более самостоятельный во взаимоотношениях с представительными учреждениями статус — одна из важнейших задач творцов новой республики. Из этого объективно вырастала необходимость дать им в руки квалифицированный и независимый административный аппарат.

Цели корпуса государственных служащих сформулировал в своих работах М. Дебре.

• Должно быть абсолютное подчинение приказам правитель­ства, которое несет всю заботу о государстве.

• Специализация, неизбежная в современном государстве, не должна мешать солидарному действию аппарата.

• Выполняя распоряжения правительства, чиновники должны проявлять самостоятельность, инициативу.

• Субординация служащих должна сочетаться с их автономией, субординация существует внутри учреждения, автономия — во взаимодействиях с другими органами.

Эти идеи легли в основу появившегося 4 февраля 1959 г. ордо­нанса о государственной службе, детализировавшего некоторые ее положения в связи с принятием новой Конституции. Формальные новшества в сравнении с законом 1946 г. были невелики, но направлены они были преимущественно на усиление дисциплины и солидарных действий чиновников, ослабление роли их профсоюзов.

Однако отставка де Голля, затем длительное нахождение у власти социалистов, иные социально-экономические и политические условия функционирования Французской Республики привели к новым попыткам модернизировать систему ее государственной службы. Долгое время последняя развивалась экстенсивно, постоянно росла численность чиновничества, траты на его содержание. Экономиче­ский кризис 1970-х гг. заставил предпринять меры по ограничению государственных расходов, среди которых публичная служба стояла на первом месте. Это стало первым импульсом реформ. Затем последовали другие вызовы, требовавшие адекватной административной реакции: необходимость сохранения конкурентоспособности в усло­виях глобализации мировой экономики, процессы евроинтеграции, повышение требовательности общественности к деятельности публичных служб. Основными направлениями реформ конца 1980–1990-х гг. стали:

• ограничение расходов на содержание государственной службы при одновременном повышении ее эффективности;

• увеличение расходов на образование служащих, улучшение их менеджерской подготовки;

• децентрализация, стремление передать полномочия центрального аппарата ведомств их местным службам, ближе стоящим к населению;

• стремление наладить сотрудничество периферийных служб, их солидарные действия с целью лучшего обеспечения нужд местного населения;

• улучшение менеджерской подготовки служащих.

Руководство публичной службой. Его организация достаточно стабильна, мало подвержена реформам. Назначения на высшие посты производит президент совместно с премьер-министром. Последний осуществляет общее руководство государственной службой. В этом ему помогает входящая в штат премьера специальная Дирекция администрации и публичной службы, созданная в 1945 г. Она призвана следить за движением кадров, заботиться о единообразии принципов кадровой политики ведомств, проводить необходимые исследования. Однако глава правительства обычно делегирует свои полномочия по руководству государственной службой одному из министров или госсекретарей.

Большим влиянием обладает также Министерство финансов, в ведении которого находятся штатные расписания и вопросы оплаты труда. Наконец, штатом своих служащих руководят министры, от решения которых преимущественно и зависит карьера. В каждом министерстве имеется управление кадров.

В управлении системой публичной службы активно участвуют различные консультативные комиссии, в состав которых входят представители служащих и администрации. Их существование связано с законодательно закрепленным принципом участия служащих в управлении делами своего учреждения. На практике данное участие сводится к обсуждению условий труда и разбору конфликтов служащих с администрацией. Наиболее важной является Высший совет публичной службы, который возглавляется премьер-министром или уполномоченным им лицом. В его состав на паритетных началах входят представители профсоюзов и администрации (по 19). Функции совета разнообразны. Он обсуждает предполагаемые реформы государственной службы, заслушивает ежегодный доклад о ее состоя­нии, рассматривает жалобы служащих на решения администрации.

Структура государственной службы. В категорию государственных (публичных) служащих во Франции фактически входят все лица, получающие заработную плату из государственных средств. Однако законодательство относит к ним только тех, кто приобрел особый статус и связанные с ним права и обязанности. Оно также не относит к ним военных и судей, деятельность которых регулируется отдельно. Деятельность собственно государственной службы регулируется пакетом законов от 13 июля 1983 г., 11 и 26 января 1984 г., 9 января 1986 г., составивших основу ныне существующего Устава государственной службы. Согласно последнему в ее систему были включены не только служащие центральных правительственных учреждений, но и сотрудники местного самоуправления и государственных учреждений здравоохранения.

Во Франции, как и в других странах, есть деление состоящих на службе у государства лиц на политических назначенцев и профессиональных чиновников. На первую категорию распространяются многие привилегии государственных служащих, однако их назначение или смещение не требует мотивации. Статус второй категории защищен законами о государственной службе, которые препятствуют превращению их в проводников не общественных, а партийных и личных интересов политических деятелей.

Для определения статуса профессиональных государственных служащих используются понятия разряд (квалификация, дающая право занять определенную должность), должность (совокупность обязанностей служащего), кадр (совокупность функционально и иерархично равных должностей в одной сфере деятельности), группа (совокупность иерархично равных кадров в различных сферах деятельности), корпус (совокупность иерархически разных должностей в одной сфере деятельности). В 1946 г. было введено понятие класс, которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность исполняемой им работы. Класс A (20 % госслужащих) призван вырабатывать управленческие решения, исходя из политических установок правительства. Класс B (41 %) выполняет данные решения. Класс C (32 %) составили специалисты. Класс D (7 %) — вспомогательный персонал (данный класс был в 1990 г. фактически слит с классом C). Классы могут делиться на подклассы. Данная классификация была признана внести большую стройность в систему государственной службы, но в полной мере это не удалось. В частности, этому помешало деление государственных служащих в рамках каждого из классов на многочисленные корпуса, численность которых достигала 1500.

Особое положение занимают высшие чины государственной службы, не входящие в состав политических руководителей правительственных ведомств, но являющиеся их ближайшими советниками, оказывающими огромное влияние на принимаемые решения. Формально они не входят в публичную службу, поэтому правительство может свободно и без мотивировки увольнять их. На деле же подобное случается редко, их положение достаточно стабильно. В случае увольнения им предоставляют другую, равную или даже высшую, работу. Этому помогает свойственная многим странам система «вращающихся дверей» — постоянный обмен кадрами между близкими по роду занятий учреждениями, их местными филиалами. Так, во Франции чины Министерства юстиции могут пополнять Кассационный суд и Государственный совет, Министерства иностранных дел — заграничные дипломатические представительства, Министерства финансов — финансовые учреждения, находящиеся под правительственным контролем, Министерства внутренних дел — корпус префектов.

Комплектация государственной службы. Данной проблеме всегда уделялось первостепенное внимание. В Конституцию V республики входит Декларация прав человека и гражданина 1789 г., провозгласившая в свое время принцип равной доступности общественных должно­стей. Данное положение рассматривается сейчас преимущественно как запрет на дискриминацию по признакам расовой, национальной, половой или религиозной принадлежности, политическим убеждениям. Эти проблемы были урегулированы несколькими законами, а также решениями Государственного совета. На практике данные формы дискриминации все еще случаются.

Существует и фактическое неравенство, связанное с изначально различными возможностями для выходцев из среды элиты и менее обеспеченных слоев получить образование, необходимое для поступления на государственную службу. Сказывается и влия­ние семейных связей. С целью подорвать кастовые традиции правительство социалистов с 1983–1984 гг. стало резервировать в Национальной административной школе места для выборных руководителей местных органов, а также профсоюзов и общественных организаций, которые проходят отдельный конкурс. Современная «политкорректность» привела к резервированию должностей для инвалидов.

При отборе кандидатов традиционно предпочтение отдавалось не узким специалистам-администраторам, а лицам с широкой общей подготовкой. Наряду с некоторыми университетами, кадры государственных служащих готовит ряд специализированных учебных заведений, среди которых выделяется созданная в октябре 1945 г. Национальная административная школа (ЭНА), слушатели которой специализируются на правовых и экономических проблемах управления. Право на поступление сюда имеют три категории граждан, каждая из которых проходит отдельный конкурс:

• лица с высшим образованием и не старше 26 лет;

• государственные служащие не старше 30 лет со стажем не менее 5 лет;

• выборные должностные лица местных органов, а также руководители профсоюзов и общественных ассоциаций.

Влияние ЭНА на формирование корпуса государственных служащих огромно. Ее выпускниками являются практически все высшие чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоративной солидарности.

Комплектование корпуса государственных служащих проходит через два этапа. На первом из них кандидаты оцениваются по общим формальным критериям. Так, закон запрещает принимать на постоянные публичные должности лиц:

• не имеющих французского гражданства или ограниченных в своих правах. Гражданство необходимо только для замещения штатных должностей, на внештатные могут приниматься и иностранцы;

• не отвечающих необходимым моральным критериям. Последние с трудом поддаются юридическому определению. На практике это сводится к запрашиванию сведений о преступлениях и проступках, совершенных соискателем в прошлом;

• нарушивших закон о воинской повинности. Это требование появилось в 1959 г., когда Франция вела несколько непопулярных колониальных войн. На государственную службу стали принимать лиц или отслуживших в армии (для них увеличивался возрастной ценз, необходимый для занятия должности), или законно от нее освобожденных68;

• не имеющих необходимого образования или квалификации;

• не отвечающих необходимым медицинским критериям69;

• превысивших максимальный возрастной предел. Для поступления на большинство должностей он составляет 40–45 лет.

Лица, прошедшие предварительный отбор, обычно затем должны пройти его второй этап — конкурс, который часто принимает форму экзамена, проводимого ЭНА. Как и в других странах, конкурсный экзамен считается наиболее объективным способом оценки кандидатов, позволяющим не допустить проявлений патронажа. Здесь оценивается как общий культурный уровень соискателя, так и его специальные знания. Другая форма конкурса, приемлемая для тех, кто уже состоит на госслужбе, — сравнение послужных списков кандидата.

Однако большинство претендентов на «ответственные» должности в системе государственного управления проходят конкурсный отбор. Учитывая важность конкурса, его порядок определяется законом, а также подзаконными актами. Они конкретизируют характер и программу экзаменов, порядок формирования экзаменационной комиссии, обязывают регулярно публиковать список открывающихся вакансий и т. д. Комиссия должна быть объективна, иначе результаты конкурса могут быть оспорены в суде.

Характер экзамена зависит от класса, в состав которого желает поступить соискатель.

Согласно выработанным критериям кандидат на включение в класс А должен демонстрировать обширные общие знания, профессионализм, высокие интеллектуальные способности и твердый характер. В класс В — наряду с общими и специальными знаниями, от них особо требуется умение принимать административные решения, ориентируясь в законах и подзаконных актах. Для классов С и D необходимы специальные навыки или знания в объеме школьной программы.

Не все служащие государства подпадают под конкурсную систему. Наиболее важные из них (префекты, высшие должностные лица министерств) назначаются правительством. С другой стороны, специалисты и вспомогательный персонал (класы C и D) набираются не через конкурс, а с помощью тестов, призванных подтвердить их квалификацию или образованность.

После прохождения соискателем отбора обычно происходит назначение его на должность. Статья 13 Конституции вручает функцию назначения на государственные должности президенту, действующему в Совете министров. Однако из-за практической невозможности этого еще в 1958 г. ордонансом было установлено, что глава государ­ства назначает лишь высших должностных лиц. В остальных случаях, в зависимости от характера назначений, их могут производить премьер-министр, министры, префекты или руководители местных подразделений центральных ведомств. Служащие местных органов, не включенные в систему государственной службы, назначаются председателями региональных и генеральных советов, а также мэрами.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием или зачисление претендента на годичную работу в качестве стажера, или зачисление его в список кандидатов с правом поступления в специализированное учебное заведение. После этой дополнительной подготовки происходит окончательное назначение.

Чиновник, принятый на службу, в зависимости от результатов конкурсных экзаменов или других форм проверки его квалификации получает разряд и начинает делать карьеру, которая в зависимости от характера делится на обычную и исключительную.

Обычная карьера — это продвижение синхронно с той группой лиц, одновременно и на равных правах с которой чиновник был принят на службу70. В этом случае служебный рост состоит в постепенном перемещении по лестнице разрядов, должностей или классов, что ведет и к увеличению жалованья.

Проще всего изменить разряд. В данном случае карьерный рост может быть не связан даже с переменой должности. Продвижение по разрядам происходит почти автоматически и зависит от выслуги лет. Каждый чиновник, «беспорочно» прослуживший 1,5–2 года и получивший соответствующую аттестационную оценку, имеет право на получение очередного разряда, что ведет к увеличению его жалованья. Плохая аттестация может временно приостановить его продвижение, но обычно, несмотря на временные остановки, все чиновники постепенно повышают свои разряды.

Возможно изменение класса, например, переход из класса B в A. Однако подобное перемещение происходит не автоматически, а за известные заслуги, которые получили признание высшего руководства. В этом случае изменение класса является одной из форм поощрения служащих. Другая возможность изменить класс — принять участие в соответствующем конкурсе.

И сейчас многое в карьере французских чиновников связано с прин­ципом старшинства, зависит от его выслуги. Традиционно считается, что подобный подход предотвращает кадровые злоупотребления. Однако традиционны и недостатки системы старшинства: она уравнивает всех служащих независимо от их заслуг, препятствует продвижению перспективных кадров. Кадровый застой не возникает только при автоматической отставке чиновников по достижении определенного возраста. Стремясь придать государственной службе большую динамику и административную эффективность, кадровые службы ввели практику регулярных аттестаций чиновников, итоги которой должны сказываться на их карьере. Обычно она проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих в баллах, а также в составлении на них развернутой характеристики. Однако подобные аттестации часто приобретают достаточно формальный характер.

Поэтому еще декрет 1949 г. квотировал число чиновников, которые подлежат продвижению по службе, причем количество тех, кто получал право на него и задерживался в карьерном росте, должно было совпасть. Вскоре от такой жесткой привязки отошли, оставив только ежегодную квоту на продвижение по службе и определив необходимое для этого число баллов.

Учитывая растущее влияние на судьбу чиновника аттестаций, их методике уделяют все большее внимание. Каждый служащий оценивается по нескольким стандартным параметрам, важным как для исполнителей (физическая пригодность, знание работы, пунктуальность, рвение, быстрота работы), так и руководителей (умение предвидеть, организовывать, наблюдать). Кроме этих общих критериев существуют специальные, зависящие от специфики ведомства.

Каждый из критериев оценивается как значительно ниже нормы, равный норме, выше нормы и значительно выше нормы. Это дает соответственно 1, 2, 3, 4, 5 очков, которые затем суммируются. Чиновник должен быть информирован об итогах аттестации и существу­ющих к нему претензиях.

Исключительная карьера призвана преодолеть недостатки обычной карьеры и обеспечить ускоренный служебный рост, но на основе профессиональных критериев, а не через систему патронажа. Это достигается за счет:

• отбора служащих. Примером подобного отбора является поступление в ЭНА, выпускника которой ожидает служебное продвижение. Поступление сюда связано с конкурсом, учреждение же может создать своему сотруднику льготные условия для подготовки к экзамену;

• откомандирования в иной корпус, международные организации, заграничные службы, что является поводом к служебному росту. Здесь чиновник должен проработать некоторый срок, прежде чем получить ожидаемое повышение;

• резервирования должности на время учебы или командировки служащего.

И обычная, и исключительная карьеры оканчиваются в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно высший возрастной предел составляет 60–63 года. Однако в исключительных случаях и в зависимости от занимаемой должности — от 58 до 75 лет.

Права служащих. По своим правам и статусу публичные служащие делятся на две категории. Первую из них составляют граж­данские чиновники и примыкающие к ним служащие местных учреждений. Их правовой статус определяется Общим уставом государственных служащих. Служба многих групп государственных служащих этой категории дополнительно регулируется особыми ведомственными документами.

Вторая категория включает военнослужащих, полицейских, работников судов, авиадиспетчеров, связистов, а также служащих парламента и ряда других публичных органов. На них не распространяется действие Общего устава, их служба регулируется особыми документами. Они дополнительно ограничены в своих правах, например, не имеют права на забастовку. Это ограничение стремятся компенсировать материально.

Рассмотрим положение первой, и основной, категории. Считается, что эти служащие наделены всеми основными политическими правами французских граждан, могут участвовать в политической жизни страны. На них распространяется свобода совести, они могут быть членами политических партий, обладают всей полнотой избирательных прав. В случае выдвижения служащим своей кандидатуры на выборах за ним на время избирательной кампании должна быть сохранена должность. Закон специально запрещает упоминать в досье чиновника о его политических, религиозных или философских убеждениях.

Служащие с 1946 г. приобрели право на создание профсоюзов71. Профсоюзы активно участвуют в деятельности различных смешанных комиссий, которые предварительно обсуждают законы о государственной службе, решают кадровые вопросы, исполняют роль дисциплинарных судов. Они также ведут переговоры об условиях труда, исполняют другие функции, традиционные для подобного объединения.

В 1946 г. государственные служащие получили и право на заба­стовку. Ранее, как и относительно создания профсоюзов, они были лишены данного права. Участие в забастовке вело к увольнению со службы. В IV республике положение изменилось, однако сохраняется запрет на политические забастовки.

Наконец, в соответствии с Конституцией 1946 г. государственные служащие, как и другие наемные рабочие, получили право на участие в управлении своими учреждениями. На практике это свелось к их участию (через профсоюзы) в работе многочисленных совещательных комиссий.

До начала XX в. система оплаты труда служащих была сравнительно простой. Огромное их большинство получало только жалованье, которое значительно различалось в зависимости от должности и учреждения. Высшая зарплата превышала низшую в 20 раз. Одновременно не действовал принцип равной оплаты за равный труд. В различных учреждениях ставки различались в несколько раз.

В дальнейшем в оплате труда служащих произошли следующие изменения:

• в связи со стремлением поставить ее в зависимость от инфляции и реальной покупательной способности после Второй мировой войны было установлено, что низшая зарплата государственных служащих должна составлять не менее чем 120 % прожиточного минимума. Позднее эту цифру уменьшили до 100 %;

• расширяется система доплат к жалованью, которые могли существенно повысить доходы служащих;

• уменьшение разрыва между максимальной и минимальной оплатами труда привело к сокращению настолько, что возникла угроза нивелировки оплаты труда различных категорий госслужащих72. Правительству приходится искать дополнительные возможности увеличения жалованья высокопоставленным чиновникам;

• достигается большее единство в жалованьи.

Доходы современных служащих состоят из трех частей: основного жалованья, дополнительного вознаграждения и социальных льгот. Наиболее важным компонентом является основное жалованье. Опла­чивается только уже выполненная работа, причем входящая в круг должностных обязанностей. В случае забастовки жалованье не выплачивается. Размер заработной платы государ­ственных служащих регулируется тарифной сеткой, введенной еще в 1946–1947 гг. Она создала целостную систему должностных окладов, повышение которых производится для всех категорий служащих одновременно. Это ведет и к автоматическому повышению их пенсий.

Политика оплаты труда служащих публичного сектора отличается также следующими особенностями:

• служащие-специалисты (юристы, экономисты, инженеры) обычно получают больше административных чиновников;

• государственные служащие получают больше служащих местных органов власти;

• публичные служащие в начале своей карьеры обычно получают меньше работников, занятых в частном секторе, однако постепенно их доходы выравниваются. Дополнительным стимулом к поступлению на службу государства является ее престиж, близость к властным центрам и участие в принятии политических решений, а также стабильность положения, возможность прогнозировать свое будущее.

Кроме основного жалованья существуют различные надбавки (на оплату жилья, членов семьи и т. д.). Возможность подобных выплат является одним из средств поощрить наиболее ценных госслу­жащих.

Наконец, государственные служащие имеют также лучшие условия труда, различные социальные льготы. Обычно стандарты их рабочей недели, отпуска, условия получения пенсии и т. д. превышают действующие в частном секторе.

Обязанности. Наряду с правами государственные служащие во Франции имеют немалые обязанности и ограничения. Условно их можно разделить на политические, служебные и социально-экономические.

В политическом отношении служащие должны действовать в рамках закона, соблюдая политическую объективность и нейтральность. Они могут участвовать в политике, однако это не должно сказываться на характере их практической деятельности. В своих политических выступлениях государственный служащий должен быть «сдержан».

В служебном отношении они должны добросовестно исполнять свои обязанности. С этим связан запрет на совместительство73. Они должны соблюдать служебную дисциплину, выполнять распоряжения своего руководства (кроме незаконных), соблюдать необходимую конфиденциальность своей деятельности и т. д. Даже в быту, в личной жизни они не должны слишком далеко выходить за принятые нормы поведения. Нарушение их может стать поводом для увольнения.

В социально-экономической сфере им запрещено заниматься частнопредпринимательской деятельностью, иметь имущественные интересы на подведомственных им не только государственных, но и частных предприятиях. Закон устанавливает пятилетний мораторий на переход госслужащих на работу в последние.

За должностные преступления и проступки государственные служащие привлекаются к различным видам ответственности.

К уголовной ответственности они привлекаются в случае коры­ст­ных преступлений: взяточничества, извлечения личных материальных выгод из должностного положения и т. д.

Материальной ответственности они подлежат в случае нанесения им материального ущерба как собственному ведомству, так и другому юридическому или физическому лицу. На служащего может быть сделан денежный начет. Обычно он используется в случае, если вина служащего очевидна, а ущерб велик. За неправомерные расходы дисциплинарный суд может оштрафовать служащего. Штрафы, и строгие, достаточно часто налагаются Счетной палатой.

К дисциплинарной ответственности служащие привлекаются за широкий круг проступков, точное описание которых в законе отсутствует. Дисциплинарными взысканиями в данном случае могут быть предупреждение, выговор, приостановка повышения в разряде; понижение в разряде, перевод на другое место работы, временное увольнение на срок до двух лет.

Так как критерии привлечения к дисциплинарной ответственности не определены, закон содержит достаточно гарантий от произвольных действий администрации. Служащий должен быть заранее ознакомлен с сутью претензий, иметь возможность защищаться или самостоятельно, или с помощью адвоката, профсоюза. Решение о взыскании предварительно обсуждается двусторонней комиссией из представителей администрации и служащих. Окончательное же решение принимает руководство.

Перспективы развития государственной службы. Несмотря на традиционно высокий статус государственной службы, в последнее время все чаще стала слышаться критика в ее адрес. Откликаясь на нее, в 2003 г. Государственный совет подготовил доклад, посвященный перспективам государственной службы. Главной ее проблемой авторы доклада посчитали невысокую эффективность. Было обращено внимание на недостаточные полномочия руководителей по управлению персоналом, на громоздкую систему корпусов, которая мешает мобильности публичной службы. В качестве паллиативной меры было предложено укрупнение корпусов через их слияние. Более принципиальным новшеством был бы переход от системы примерно 1000 корпусов к структурированию государственной службы по приблизительно 50 функциям. Для этого предлагается выделить семь-восемь крупных направлений профессиональной деятельности (общее управление, финансы, инженерно-техническая служба, преподавание и наука, медицина и социальное обеспечение, безопасность, культура), которые затем разделить на несколько иерархических рангов. Статус каждого из направлений государственной службы должен регулироваться только одним декретом.

ВЫВОДЫ

Опыт Франции представляет большой интерес для стран, принадлежащих, как и она, к континентальной государственно-политической семье. Он показывает, что длительная «административная опека», даже если она сочетается с «парламентским суверенитетом», не создает необходимых условий для стабильного и динамичного развития общества. V республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов. Но ее опыт выявил не только сильные, но и слабые стороны «смешанного» государственного строя. Последний функционирует совершенно различно в зависимости от того, президентская или оппозиционная ему партия контролирует Национальное собрание и, следовательно, правительство. Проблема «сожительства», недостаточно урегулированная законодательно, может привести к противоборству президента и премьер-министра, негативно сказаться на эффективности государственной власти.

---