Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы

Матвеева Л.К.* (Россия, г. Москва)

Аннотация. В статье рассматриваются основания для корректировки промышленной политики Российской Федерации, обусловленные процессами реиндустриализации в мировой промышленности. Представлены технологии цифровой трансформации промышленности, первоочередные направления подготовки к широкомасштабной цифровой трансформации промышленности. На основе данных статистики дается фактическая оценка текущего состояния промышленности в условиях перехода к цифровой экономике. В качестве предложений выделяются: внесение изменений в процедуры принятия управленческих решений, переход на формальные методы оценки при предоставлении мер государственной поддержки, внесение изменений в действующие отраслевые документы стратегического планирования.

Происходящие в промышленности развитых стран процессы реиндустриализации, связанные с внедрением киберфизических систем в производство, применением новейших техники и технологий, основанных на достижениях экономики знаний, являются вызовами и основанием для внесения соответствующих корректив в промышленную политику Российской Федерации как комплекса мер, направленных на повышение конкурентоспособности и поддержание лидирующих позиций отечественной промышленной продукции на внутреннем рынке и обеспечения ее конкурентных преимуществ на мировых рынках. Коррективы предполагают, что при реализации промышленной политики ее уполномоченный орган в лице Министерства промышленности и торговли Российской Федерации во взаимодействии с другими заинтересованными органами государственного управления и организациями руководствуются не только стратегическими документами отраслевой направленности (стратегиями развития отдельных отраслей промышленности, государственными программами в сфере промышленности, отраслевыми планами и проектами импортозамещения), но и общенационального значения в соответствии с законом Российской Федерации «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1].

К числу последних следует отнести:

• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [2], в которой в качестве приоритета выделено совершенствование промышленной политики, направленной на развитие высокотехнологичных отраслей и промышленно-технологической базы в целом, рациональное импортозамешение и снижение критической зависимости от зарубежных технологий и промышленной продукции;
• Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации [3] как основа и ключевой фактор для разработки отраслевых документов стратегического планирования, направленных на формирование производственных цепочек создания добавленной стоимости высокотехнологичной продукции на основе реализации стратегически значимых проектов, в том числе, обеспечивающих переход к цифровизации производственных процессов и систем управления, повышение экологичности и энергоэффективности промышленного производства;
• Стратегия развития информационного общества Российской Федерации [4], направленная на формирование национальной цифровой экономики, определяемой как «хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг», а также на интенсификацию использования технологий, созданных на основе передовых знаний.

Помимо указанного, необходимо учитывать технологические тренды, знание которых ускорит адаптацию организаций промышленности к новым вызовам, а органам государственного управления позволит своевременно скорректировать мероприятия отраслевых документов стратегического планирования. К таким технологическим трендам в настоящее время могут быть отнесены:

• приоритетные направления Национальной технологической инициативы [5] как программа мер, определяющих создание и запуск новых отраслей промышленности, создание, развитие и продвижение передовых технологий, продуктов и услуг, обеспечивающих конкурентные преимущества российских компаний на глобальных рынках;
• наилучшие доступные технологии [6], сочетающие современные достижения науки и техники и критерии охраны окружающей среды, устанавливаемые к осуществлению хозяйственной деятельности и применяемым при этом технологическим процессам, оборудованию, техническим способам и методам;
• технологии цифровой трансформации промышленности [7] – различные информационно-коммуникационные технологии, которые могут быть использованы в промышленности. В первую очередь, это технологии, обеспечивающие: цифровое проектирование и моделирование технологических процессов, объектов и изделий на всем их жизненном цикле; создание и внедрение интеллектуальных приборов и средств, которые могут быть встроены в оборудование или производственные линии; сквозную автоматизацию и интеграцию производственных и управленческих процессов; переход на безлюдное (роботизированное) производство; представление технической документации, в том числе, стандартов, в электронном виде; персонифицированное производство; контакты с внешней средой (продажа продукции, установление кооперационных связей, поиск поставщиков-потребителей) через Интернет. Перечень технологий не является исчерпывающим и может быть дополнен в соответствии с развитием информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, основой принятия решений по обеспечению формирования и развития конкурентоспособной промышленности и применения соответствующего организационно-процедурного механизма о предоставлении тех или иных мер государственной поддержки в соответствии с законом «О промышленной политике в Российской Федерации» должно быть их соответствие стратегическим документам, учитывающим вызовы «деиндустриализации», научно-технологического развития и переход к «цифровой экономике» (рис. 1).

Рис.1. Стратегические документы промышленной политики

Следуя положениям стратегических документов и технологическим трендам, первоочередными направлениями подготовки к широкомасштабной цифровой трансформации промышленности, по мнению автора, могут быть определены следующие:

• разработка и внедрение стандартов производственных процессов, оборудования, продукции, технологий с последующим их переводом в электронную форму и массового использования организациями промышленности;
• широкомасштабное использование организациями промышленности средств вычислительной техники, информационно-коммуникационных технологий и Интернета;
• увеличение производства средств вычислительной техники, телекоммуникационного оборудования, электронной компонентной базы как материально-технической основы обеспечения цифровой экономики;
• изменение технологий принятия государственных управленческих решений в направлении выделения стандартных (формальных) процедур, представляемых в электронной форме, а также неформальных процедур по обеспечению сбалансированного развития промышленности и экономики в целом для достижения главной цели – повышение уровня качества жизни населения.

Во избежание фетишизации цифровой экономики как ключевого фактора экономического роста и выхода из кризисного состояния экономики, далее приводится оценка состояния промышленности по выделенным направлениям подготовки к широкомасштабной цифровой трансформации промышленности.

1. Наилучшие доступные технологии (НДТ) как документы национальной системы стандартизации, начали разрабатываться с 2015 года. В 2015 году разработано и опубликовано в виде информационно-технических справочников в количестве 10-ти НДТ, в 2016 году – 13-ти НТД [8]. В 2017 году планируется к разработке и опубликованию порядка 25-ти НТД. Пока это не покрывает требуемое количество НДТ, направленных на экологичность производства и, как следствие, повышение его энергоэффективности. Менее половины организаций осуществляют инновации, обеспечивающих повышение экологической безопасности в процессе производства товаров, работ, услуг (табл. 1). Исключение составляют мероприятия, направленные на снижение загрязнения окружающей среды, по которым, в случае превышения предельно допустимых норм, предусмотрены значительные штрафы.

Таблица 1

Удельный вес организаций, осуществлявших инновации,
обеспечивающих повышение экологической безопасности
в процессе производства товаров, работ, услуг, в целом по России, %.
Источник: Росстат РФ [9]

2. В отношении состояния использования организациями информационных и коммуникационных технологий картина следующая (табл. 2). По состоянию на 01.01.2016 года по сравнению с 2010 годом наблюдается положительная динамика увеличения числа организаций, использовавщих информационные и коммуникационные технологии в целом по России, а также по обрабатывающим производствам (незначительные колебания связаны с количеством ежегодно обследованных организаций). В то же время, число организаций обрабатывающих производств, имевших веб-сайт, составило только 57,5% (в целом по всем видам экономической деятельности – 42,6%). Более негативная ситуация наблюдается по количеству персональных компьютеров на 100 работников, которое составило 49 единиц, в том числе с доступом к сети Интернет – только 31 единицу. В определенной степени приведенные данные отражают достаточно низкую инновационную активность организаций. Так, удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в целом по обрабатывающим производствам составил по состоянию 01.01.2016 года 12,1%. В таком высокотехнологичном виде экономической деятельности, как производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования – 26,5% [11], что значительно ниже критического значения данного показателя как характеристики конкурентоспособности промышленного производства, составляющего 35%.

Таблица 2

Удельный вес организаций,
использовавших информационные и коммуникационные технологии
по России в целом, %. Источник: Росстат [10]

3. О состоянии производства средств вычислительной техники, телекоммуникационного оборудования, программного обеспечения, производства электронной компонентной базы свидетельствует анализ отраслевого плана мероприятий по импортозамещению в радиоэлектронной промышленности [12]. Из 601 позиций (технологических направлений), предусмотренных планом, в настоящее время с долей импорта на российском рынке в 100% составляют 263 наименования, от 70 до 100% – 103 наименования (при этом по отдельным технологическим направлениям данные до сих пор уточняются). В рамках статьи не представляется возможным отразить изменения планируемых долей импорта на российском рынке к 2020 году по всем позициям импортозамещения. Но, например, относительно производства компонентов микросхем для производства средств автоматизации технологических процессов нового поколения, по которому доля импорта на российском рынке в 2015 году составляла 100%, к 2020 году планируется ее уменьшение до 35–40% (то есть создание производства или соответствующих производственных мощностей на базе действующих предприятий в течение 4–5 лет, обеспечивающих удовлетворение потребностей внутреннего рынка на 65–70%). По созданию серверов для обработки информации в датацентрах на основе платформы для построения серверных решений отечественной разработки на базе отечественных процессоров ТНВЭД 847150 000 0, где доля импорта на российском рынке также составляет 100%, к 2020 году планируется уменьшение ее доли до 32% в госсекторе и до 90% – в массовом секторе. Есть и оптимистические технологические направления в области электронной и оптической компонентной базы. Например, по производству микроконтроллеров для электронных документов нового поколения, где доля импорта также составляет 100%, к 2020 году планируется ее уменьшение до 0%, то есть полное покрытие российского рынка продукцией отечественного производства. Но таких позиций в Плане всего 10 или менее 2% от общего числа мероприятий отраслевого плана.

4. В настоящее время, как указано выше, реализация промышленной политики осуществляется на основе системы взаимосвязанных документов стратегического планирования и организационно-процедурного механизма подготовки и принятия государственных управленческих решений, включая, в том числе:

• правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации [13];
• порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [14];
• правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2014–2016 годах на реализацию комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности [15];
• правила заключения специальных инвестиционных контрактов для отдельных отраслей промышленности в целях создания либо модернизации и (или) освоения производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации [16].

Налицо для подготовки и принятия государственных управленческих решений по сбалансированному и устойчивому развитию промышленности с учетом внешних вызовов имеются все основания для обеспечения положительных результатов в сфере промышленного производства. В рамках Государственной информационной системы промышленности [17] предусмотрен сервис электронной подачи заявок на получение государственной поддержки организаций промышленности, на сервере Фонда развития промышленности – механизм заключения специальных инвестиционных контрактов [18].

Несмотря на большое количество параметров, предусмотренных критериями отбора проектов, которыми руководствуется созданный институт развития в соответствии с законом о промышленной политике – Фонд развития промышленности (ФРП), ни в одном из них не выделена оценка влияния проекта на уменьшение импортозависимости в конкретной отрасли (производстве) c учетом изменения состояния в смежных отраслях (видах экономической деятельности), а главное – на изменение динамики степени удовлетворения потребностей внутреннего рынка со стороны конечных потребителей с учетом их покупательной способности. По-прежнему предоставление всевозможных льгот и преференций (налоговые, таможенные, инвестиционные) осуществляется на основе экспертизы проектов, без применения формальных (расчетных) методов.

Затяжной по времени характер принятия решений о поддержке проектов и преимущественная ориентация на их коммерческую эффективность негативно сказывается на выборе проектов. В планах Правительства Российской Федерации на 2017 год планируется профинансировать в виде займов из средств ФРП не менее 50 проектов [19], что составляет малую долю в амбициозных планах импортозамещения и обеспечения развития промышленности на современной технологической основе. О несоответствии действий между структурными подразделениями – разработчиками государственных программ в сфере промышленности можно судить по целевым индикаторам государственных программ, по которым нельзя определить, как в целом на состояние промышленности, ее цифровой трансформации повлияют изменения масштабов производства в отдельной отрасли, объемы инвестиций, инновационная активность и рост производительности труда в силу их несопоставимости, отличия в содержании и методиках расчета. В одних программах указывается индекс физического объема инвестиций в основной капитал с разбивкой по годам, в других – ежегодный объем инвестиций в стоимостном выражении в текущих ценах и.т.п.

Все выше изложенное свидетельствует о том, что без серьезных изменений в мерах и процедурах проведения промышленной политики не следует ожидать существенного наращивания потенциала промышленного производства на современной технологической базе, снижения импортозависимости, обеспечения цифровой трансформации промышленности в целом.

Промышленность – сложная, многоотраслевая, взаимосвязанная система, эффективное функционирование которой определяется двумя факторами:

• сбалансированностью отраслей и видов экономической деятельности по ресурсам, темпам роста и объемам производства;
• деятельностью каждого звена, нацеленного на конечные результаты – удовлетворение потребностей потребителей.

Для продукции потребительского спроса конечный потребитель известен – домашние хозяйства и государство. Для производства промышленной продукции инвестиционного спроса важно не только удовлетворять потребности смежных отраслей (производств) и секторов экономики, но и обеспечивать пропорциональность производственных мощностей по стадиям технологического процесса полного цикла производства инвестиционного продукта. Несоответствие пропускной способности производственных мощностей между стадиями производства (предыдущей и/или последующей) указывает на наличие диспропорции, определяет лимитирующее звено – сигнал для инвестиций, что, в свою очередь, позволяет устанавливать более конкретные меры поддержки, ориентированные либо на спрос, либо на предложение.

В руках управленца должен быть не только инструмент в виде системы стратегических документов и нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию, но и инструмент, отвечающий требованиям сбалансированного развития промышленности и экономики в целом, что требует кардинального пересмотра процедур принятия государственных управленческий решений. Основа процедур должна базироваться на результатах обоснованной системы плановых расчетов с использованием динамической модели межотраслевого-межсекторного баланса и применения современных IT-технологий.

В целях уменьшения субъективного фактора при принятии управленческих решений о предоставлении льгот и преференций необходим переход от экспертных оценок к формальным (расчетным) методам оценки их влияния на изменение состояния отраслей (видов деятельности) промышленности.

Обеспечение цифровой трансформации промышленности в соответствии с мировыми вызовами предусматривает внесение изменений в документы отраслевого стратегического планирования в сфере промышленности в части стимулирования производства вычислительной техники, телекоммуникационного оборудования, электронной компонентной базы, а также применения организациями промышленности наилучших доступных технологий, использования информационных и коммуникационных технологий.

Список литературы

1. Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
   URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (21.04.2017).
2. Указ Президента РФ от 31.12.2015 №683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
   URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1916691/ (04.05.2017).
3. Указ Президента РФ от 01.12.2016 №642 «О стратегии научно-технологического развития Российской Федерации».
   URL: www.consultant.ru/document/cons _doc_LAW_207967/ (4.05.2017 ).
4. Указ Президента РФ от 9.05.2017 №203 «О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы».
   URL: www.garant.ru/hotlaw/federal/1110145/ (5.06.2017).
5. Постановление Правительства РФ от 18.04.2016г. №317 «О реализации Национальной технологической инициативы».
   URL: asi.ru/upload_docs/Post_PravRF_18042016_317_NTI.pdf (4.05.2017).
6. Постановление Правительства РФ от 23.12.2014г. №1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям».
   URL: base.garant.ru/70829288/ (4.05.2017).
7. Ассоциация электронных торговых площадок. Программа развития Цифровой (электронной) экономики Российской Федерации до 2036 года.
   URL: www.aetp.ru/news/item/410256 (5.06.2017).
8. Справочники наилучших доступных технологий.
   URL: www.gost.ru/wps/portal/pages/directions?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/gost/GOSTRU/directions/ndt/ndt/sprav_NDT_2015_2016 (5.06.2017).
9. Федеральная служба государственной статистики.
   URL: www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/sience_fnd_innovations/science/# (21.04.2017).
10. Федеральная служба государственной статистики.
    URL: www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/science_and_innovations/it_technology/# (21.04.2017).
11. Федеральная служба государственной статистики.
    URL: www.gks.ru/wps/wcm/cjnntct/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/science_fnd_innovanions/science/# (21.04.2017).
12. Приказ Минпромторга России от 31.03.2015г №662 «Об утверждении отраслевого плана мероприятий по импортозамещению в радиоэлектронной промышленности Российской Федерации».
    URL: minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/662.PDF (21.04.2017).
13. Постановление Правительства РФ от 29.10.2015 №1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации».
    URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_188198 (20.04.2017).
14. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
    URL: www.concultant.ru/document/cons_doc_LAW_103481/ (20.04.2017).
15. Постановление Правительства РФ от 03.01.2014 №3 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2014–2016 годах на реализацию комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности».
    URL: base.garant.ru/70558574 (20.04.2017).
16. Постановление Правительства РФ от 16.07.2015 №708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности».
    URL: base.garant.ru/71137900 (20.04.2017).
17. Государственная информационная система промышленности.
    URL: https://gisp.gov.ru (20.04.2017).
18. Фонд развития промышленности.
    URL: frprf.ru (30.01.2017).
19. Перечень мероприятий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации. Утвержден Председателем Правительства РФ Д. Медведевым 19.01.2017.
    URL: www.garant.ru /products/ipo/prime/doc/71492664/ (31.01.2017).

---