Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы

Макогонова Н.В.* (Россия, г. Москва)

Аннотация. Государственный (публичный) контроль в условиях перехода к шестому технологическому и интегральному мирохозяйственному укладу должен стать концептуально новым к 2020 г., как-то: (i) перспективно-ориентированным, (ii) интегрированным, (iii) риск-ориентированным, (iv) сбалансированным, (v) системным и систематическим, (vi) процессно-ориентированным, (vii) проактивным, (viii) последовательным, (ix) адаптивным, (x) эксперно-ориентированным, (xi) непрерывно саморазвивающимся (xii) стимулирующим институты и механизмы развития. Применение новой концепции госконтроля позволит снизить национальные риски Российской Федерации до приемлемого уровня в условиях повышенного уровня глобальных и наднациональных рисков.

Ключевые слова: Новая концепция государственного (публичного) контроля, государственный риск-менеджмент, архитектура эффективного управления рисками государственных процессов

Действительно, в настоящее время наблюдается повышенный уровень глобальных рисков, что не может не оказывать непосредственного и (или) опосредованного влияния на наднациональные и национальные риски согласно общей теории риска. Так, согласно Отчету о глобальных рисках 2016 по версии Всемирного экономического форума с наибольшей вероятностью и на уровне выше среднего в ближайшие 10 лет граждане, институты и хозяйствующие субъекты могут столкнуться с повышенным уровнем по 16 рискам из условно-общего их числа 29 рисков, как-то [1]:

1. «Провалами» в смягчении последствий климатических изменений и адаптации (Failure of climate-change mitigation and adaptation);

2. Водными кризисами (Water crises);

3. Широкомасштабной вынужденной миграцией (Large-scale involuntary migration);

4. Бюджетными кризисами (Fiscal crises);

5. Финансовыми потрясениями (Asset bubble);

6. Значительными социальными волнениями (Profound social instability);

7. Кибер-атаками (Cyberattacks);

8. Безработицей или неполной занятостью населения (Unemployment or underemployment);

9. Внутригосударственными конфликтами (Interstate conflict);

10. Экстремальными природными событиями (Extreme weather events);

11. Стихийными бедствиями и природными катастрофами (Natural catastrophes);

12. Мошенничеством и воровством данных (Data fraud and theft);

13. Управленческими ошибками правительств (Failure of national governance);

14. Государственным коллапсом или кризисом (State collapse or crisis);

15. Техногенными катастрофами (Man-made environmental catastrophes);

16. Незаконной торговлей (Illicit trade).

Напомним, что под глобальным риском понимается неопределенное событие или условие, которое в случае возникновения может привести к значительному негативному воздействию на несколько стран или отраслей промышленности в ближайшие 10 лет [1, с. 6].

К сожалению, в настоящее время не представляется возможным сослаться на российский аналог Всемирному экономическому форуму ежегодный Отчет о глобальных рисках, который мог бы называться, например, Отчет о национальных рисках или карта национальных рисков в Российской Федерации, с которыми с наибольшей вероятностью и на уровне выше среднего граждане, институты и хозяйствующие субъекты могут столкнуться в ближайшие 10 лет, что существенно затрудняет принятие обоснованных экономических и управленческих решений владельцами рисков.

Очевидно, что данный стратегический аналитический документ требуется разработать в самое ближайшее время, чтобы надлежащим образом расставить стратегические приоритеты и распределить ограниченные ресурсы в целях снижения национальных рисков (угроз) до приемлемого уровня и (или) их устранения.

Как известно, согласно методологии риск-менеджмента, риски должны быть оценены на высоком уровне в случае отсутствия надлежащих достаточных доказательств относительно того, во-первых, какие именно методы управления рисками применяются для снижения конкретного риска, во-вторых, действительно ли применение этих методов приводит к обработке риска, обеспечивающей достижение приемлемого уровня риска и, в-третьих, действительно ли эти методы управления риском работают, как запланировано, и их эффективность при необходимости может быть продемонстрирована. Соответственно, национальные риски Российской Федерации в настоящее время должны быть оценены как высокие [2].

Если понимать государственный (публичный) контроль как общественный институт и государственный процесс, организованный и осуществляемый владельцами рисков, во-первых, в целях обеспечения достаточной уверенности достижения национальных приоритетов и стратегических национальных интересов граждан, общественных институтов и хозяйствующих субъектов и, во-вторых, эффективности и результативности осуществления функций государственного управления, то стратегический выбор между фрагментированной или интегрированной парадигмой риск-менеджмента безальтернативен, по сути, в сторону интегрированной парадигмы.

В противном случае, в условиях повышенного уровня глобальных, наднациональных и национальных рисков государственный контроль как инструмент управленческого воздействия и как один из базовых методов управления рисками не сможет обеспечивать снижения риска до приемлемого уровня.

В числе национальных субъектов управления рисками можно выделить согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации [3].

В числе глобальных субъектов управления рисками можно выделить Организацию объединенных наций (ООН), Международный валютный фонд (МВФ), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

Собственно, вопрос, которым задается автор в настоящей статье и который, как он надеется, перерастет в научную дискуссию, каким именно должен стать государственный контроль, чтобы отвечать современным требованиям и тенденциям развития контроля, в том числе, за деятельностью публичной администрации?

Предполагается, перспективно-ориентированным, если исходить из того, что «наблюдаемая в настоящее время эскалация международной военно-политической напряженности обусловлена сменой технологических и мирохозяйственных укладов, в ходе которых происходит глубокая структурная перестройка экономики на основе принципиально новых технологий и институтов» [4], то последние и должны стать объектами особо пристального внимания в обновленной концепции государственного контроля, так как риски упущения технологического и институционального мирохозяйственного лидерства предельно высоки.

Соответственно, по меньшей мере, требуется сформировать концепцию стратегической инициативы в целях постановки и организации процесса непрерывного осуществления прогностических исследований в Российской Федерации на период до 2030/20(41)–(56) гг., если исходить из расчетов С.Ю. Глазьева [5].

Во-вторых, интегрированным в целях организации постановки и ведения аналитического учета во внешнем и внутреннем контурах, с одной стороны,

• деструктивного властного воздействия государства со стороны государственных органов, уполномоченных структур и должностных лиц на граждан, общественные институты и хозяйствующие субъекты и ненадлежащего протекания государственных процессов, включая сквозные процессы, а, с другой стороны,
• деструктивного воздействия граждан, общественных институтов и хозяйствующих субъектов на государство.

Организация и функционирование интегрированной системы государственного контроля для достаточного надлежащего информационного обеспечения принятия обоснованных решений владельцами рисков – стратегически важная задача государственного управления, требующая научного и технико-экономического обоснования решения в самое ближайшее время.

Как в свое время писал автор настоящей статьи, «государственные решения такого рода задач, думается, представляют особый класс управленческих задач-парадоксов, в которых (i) не существует оптимального и (или) супероптимального решения, а также в которых (ii) существенно важным моментом выступает не столько надлежащая достаточная научная и аналитическая работа на этапе разработки и проектирования решения, сколько наличие профессиональных управленческих компетенций на этапе его реализации» [6].

Кроме того, государственный контроль на концептуальном и теоретическом уровне должен исходить из внутренней взаимосвязи социальных, политических, финансовых, экологических, физических (материальных), а также технологических рисков [7].

Следовательно, государственный контроль должен быть встроен во все подсистемы публичного управления, как-то: операциональную, административную и политическую [8].

Заметим, что новая концепция государственного контроля за деятельностью публичной администрации будет соответствовать и современной парадигме государственного управления, суть которой состоит в том, чтобы перенести центр тяжести с органов управления на программы, актуализировать «потребность в новом политико-административном институциональном дизайне, отвечающем изменившимся условиям и требованиям эффективного и подотчетного государственного управления» [9].

В-третьих, риск-ориентированным на ключевые национальные приоритеты, социокультурные основы и ценности, общественные институты, общегосударственные системы и процессы. Восстановление национальной системы стратегического государственного управления в Российской Федерации требует формирования надлежащей архитектуры и осуществления эффективного управления рисками государственных процессов, включая процесс контроля за деятельностью публичной администрации, так при отсутствии должным образом налаженного процесса контроля угроза обременения риском ненадлежащий круг субъектов риска неприемлемо высока.

Другими словами, в случае отсутствия эффективных и результативных средств госконтроля и программ управления риском все те риски (за исключением неуправляемых рисков), которые неподконтрольны (не урегулированы) субъектам управления рисков, в конечном итоге, переходят (компенсируют) на граждан, институты и хозяйствующие субъекты) [2], [10], [11], так как риск – платен.

При этом верно и обратное, в случае отсутствия эффективных и результативных средств общественного контроля и широко распространенных практик управления риском все те риски (за исключением неуправляемых рисков), которые неподконтрольны (не урегулированы) соответствующим субъектам управления рисков, в конечном итоге, переходят (компенсируют) на государство.

В-четвертых, сбалансированным по структуре и составу владельцев риска, чтобы можно было включить взаимоусиливающие (взаимодолняющие) современные формы и виды контроля за деятельностью публичной администрации (парламентский, административный, институт омбудсмена и юрисдикционный).

Контроль должен быть общим делом, а не только властных структур. И хотя так сложилось, что государственный контроль в Российской Федерации был делом преимущественно властных структур, начиная с Российской Империи, а затем в СССР [12], в настоящее время общее бремя риска требует посильного перераспределения на всех владельцев риска.

В-пятых, системным и систематическим, в противном случае, формальные требования будут компенсированы даже не столько неформальными практиками, сколько псевдоформальными практиками.

Как в свое время писал автор статьи, «неспособность формальных институтов обеспечения ответственности в современной России переработать и (или) переплавить сложившиеся социальные и псевдоправоприменительные практики ограничения и (или) обхождения установленной ответственности и, выпадающие из сферы воздействия формальных институтов, – внутренние мотивы избегания и (или) неприятия ответственности (ракурс социальной психологии) в условиях «реинжиниринга» государственных процессов в течение последних 25 лет на фоне хронического отставания процесса трансформации госконтроля от общего процесса государственных преобразований и доминирования практик псевдоконтроля, когда контроль сводится и (или) подменяется административным давлением, пожалуй, уже можно смело отнести к так называемым вечным, или «проклятым» проблемам государственного управления» [6].

По большому счету, критическая слабость контрольной среды государственного (публичного) контроля в Российской Федерации – существенный риск для ее национальной безопасности [13].

В-шестых, процессно-ориентированным на осуществляемые публичной администрацией структурные и системные преобразования, в сфере социальной, экономической, финансовой и культурной политики.

Представляется, что преимущественно низкие показатели оценки состояния национальной безопасности России обусловлены высокими рисками (угрозами) ненадлежащего осуществления государственных процессов, как-то: а) показатель удовлетворенности граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств; в) показатель ожидаемой продолжительность жизни; г) показатель валового внутреннего продукт на душу населения; д) показатель децильного коэффициента (соотношение доходов 10 процентов наиболее обеспеченного населения и 10 процентов наименее обеспеченного населения); ж) показатель уровня безработицы; з) показатель доли расходов в валовом внутреннем продукте на развитие науки, технологий и образования; и) показатель доли расходов в валовом внутреннем продукте на культуру.

Приемлемые показатели оценки состояния национальной безопасности России, как-то: б) показатель доли современных образцов вооружения, военной и специальной техники в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах; е) показатель уровня инфляции и к) показатель доли территории Российской Федерации, не соответствующая экологическим нормативам – не только довольно спорные показатели национальной безопасности за исключением п. б, по мнению автора, но и требуют независимой оценки по результатам осуществления аналитических процедур и расчетов, один из которых будет представлен автором далее.

По мнению автора, немонетарный характер инфляции в России позволяет оценивать риски от осуществления структурных и системных преобразований в РФ на приемлемом высоком уровне. Для стран, находящихся в процессе трансформации в течение последних 25 лет, высокий риск осуществления структурных и системных преобразований – укладывающийся в границы приемлемых (нормальных) значений показатель.

В свою очередь, немонетарный характер инфляции в России не позволяет на высоком уровне оценивать осуществляемую Центральным Банком России политику таргетирования, так как относительно низкие темпы роста инфляции в России свидетельствуют о слабости российской экономики, неэффективной и нерезультативной экономической политике и, в целом, о низком качестве государственного управления в РФ.

Констатируя текущее положение дел в Российской Федерации в части управления развитием национальной экономики на федеральном уровне, обратимся к достоверным независимым данным за 25-летний (обзорный) период 1991–2016 гг.

Согласно цифрам независимого исследовательского и аналитического подразделения «The Economist Intelligence Unit» группы компаний «The Economist» из юбилейного, 25-го выпуска ежегодного справочника «Мир в цифрах» (Pocket World in Figures), в период с 1993–2003 гг. Российская Федерация занимала незавидное 15 (пятнадцатое) место в списке стран с самым низким уровнем экономического роста из 183 (ста восьмидесяти трех) стран мира с показателем 0,7 %  по среднегодовому приросту реального валового внутреннего продукта, %, что приведено в табл. 1 [14].

Таблица 1

В период с 2008–2013 гг. среднегодовой прирост реального валового внутреннего продукта Российской Федерации составлял 1,0 % [14].

Автор сознательно исключает из расчетов период с 2003–2008 гг. по причине аномально высоких темпов роста мировых цен на углеводороды, что приведено в табл. 2 [15], а также период с 2014–2016 гг. по причине отсутствия надежных статистических данных, чтобы снизить информационные риски до приемлемого уровня.

Таблица 2

Отдельно следует оговориться о периоде 1991–1992 гг. Если опираться на индекс валового внутреннего продукта Российской Федерации по данным Евростата и Госкомстата, то, выборочно, в период 1991–1992 гг. ВВП снизился на 5 % и 18,8 % соответственно по сравнению с 1990 г. [16].

В целом за период 1990–1996 гг. наблюдалось непрерывное драматическое падение индекса валового внутреннего продукта РФ, что приведено в табл. 3 [16].

Таблица 3

(1990=100)

Если опираться на альтернативный показатель валового производства электроэнергии Российской Федерации по данным Евростата и Госкомстата, то, выборочно, в период 1991–1992 гг. данный показатель снизился на 3 % и 11 % соответственно по сравнению с 1990 г. [16], или до 1050 млрд кВт.ч в 1991 г. и 966 млрд кВт.ч в 1992 г. То есть в любом случае, среднегодового прироста реального валового внутреннего продукта Российской Федерации за период с 1991–1992 гг. не наблюдалось.

Резюмируя, среднегодовой прирост реального валового внутреннего продукта Российской Федерации за период с 1993–2016 гг. с учетом вышеуказанных оговорок находился в интервале от 0,7–1,0 %.

Много это или мало?! Разумеется, все – относительно, но точно недостаточно, чтобы покинуть группу стран с незавидной характеристикой – страны с самым низким уровнем экономического роста.

Причем, недостаточно по профессиональному суждению не только автора настоящей статьи, который вполне детально изучил воспроизводственный (экономический цикл) 1991–2001 гг. [17], но авторитетных составителей вышеуказанного справочника «Мир в цифрах» (Pocket World in Figures). Так, страны с показателем среднегодового прироста реального валового внутреннего продукта до 2,0 % за период с 2003–2013 гг. (также как в свое время и за период с 1993–2003 гг.) отнесены к странам с самым низким уровнем экономического роста, что сведено в табл. 4 [14].

Таблица 4

Да, как видим, Россия прямо не указана в табл. 4 среди стран с самым низким уровнем экономического роста за период с 2003–2013 гг., однако, в интересующем нас периоде 1993–2016 гг. по демонстрируемым в совокупности показателям Россия, к сожалению, находится в соседстве со странами, имеющими самый низкий уровень экономического роста.

Разумеется, сам по себе низкий показатель экономического роста автоматически не свидетельствует о тотальной неэффективности экономической политики Российской Федерации за период с 1991–2016 гг., однако, он не свидетельствует и обратного. Следовательно, проводимая политика не отвечает принципам надлежащего государственного регулирования (управления) по определению.

В-седьмых, проактивным, так как государственный контроль должен быть ориентирован на неупущение возможностей, на потенциально актуальные стратегии/процессы/процедуры, на потенциально возможные результаты по итогам потенциально возможных и (или) произошедших в реальной действительности событий, с которыми владелец риска связывает действительное или потенциально возможное развитие ситуации, принимая во внимание приемлемо высокие риски осуществления структурных и системных преобразований, готовность изыскивать возможности самостоятельно, высокую самомотивацию выступления с инициативой преодоления «стратегических разрывов».

В-восьмых, последовательным, так как государственный контроль как общественный институт и государственный процесс по определению требуют выстроенных цепей взаимосвязей, которые в случае прерывания перестают работать.

В-девятых, адаптивным, так как государственный контроль должен быть равноположен национальной системе стратегического управления и не может быть проще, чем та среда, в которой он функционирует согласно теории систем.

В-десятых, эксперно-ориентированным, так как высокая квалификация и этика профессиональной деятельности лиц, осуществляющих госконтроль, являются международно-признанными инструментами контроля профессиональных рисков [18].

В-одиннадцатых, непрерывно саморазвивающимся, так как в условиях перехода к шестому технологическому и мирохозяйственному уклады требуется управлять рисками осуществления стратегических изменений, требующим применения действенных динамических механизмов, как-то: селекции, иерархии, периодизации и сетей [19].

В-двенадцатых, стимулирующим институты и механизмы развития, так как требуется искусственно генерировать отсутствующие в настоящее время в российской экономике рыночные институты и механизмы развития, которыми собственно призваны заниматься институты развития [20–22].

Суммируя и переходя к заключению, представляется разумным отметить, что применение новой концепции госконтроля позволит снизить национальные риски Российской Федерации до приемлемого уровня в условиях повышенного уровня глобальных и наднациональных рисков. Принципиально важно при этом выстроить в РФ архитектуру эффективного управления рисками, включающую в себя руководящие принципы, инфраструктуру и процессы госконтроля через призму современной теории и методологии государственного управления.

К сожалению, в настоящее время хроническое отставание процесса трансформации госконтроля от общего процесса государственных преобразований в РФ, неэффективная система управления общенациональными рисками, отсутствие надлежащей системы национального стратегического учета, наличие многих других нерешенных проблем государственного регулирования (управления) свидетельствуют о достаточно низком качестве государственного управления в Российской Федерации. По государствоведческим показателям Российская Федерация заметно отстает от международных партнеров.

Список литературы

1. The Global Risks Report 2016, 11th Edition. World Economic Forum. Geneva.
   URL: http://reports.weforum.org/global-risks-2016/ (25.12.2016).
2. Макогонова Н.В. Государственный контроль и управление риском. Стратегическое антикризисное управление: глобальные вызовы и роль государства. Сборник VI Международной научно-практической конференции. – М.: Перо, 2016. – С. 82–89.
3. Конституция Российской Федерации б/н от 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014).
   URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102355900&backlink=1&&nd=102027595 (30.06.2017).
4. Глазьев С.Ю. Мирохозяйственные уклады в глобальном экономическом развитии // Экономика и математические методы, 2016. №2. – С. 3–29.
5. Глазьев С.Ю. Прикладные результаты теории мирохозяйственных укладов // Экономика и математические методы, 2016. №3. – С. 3–21.
6. Управление развитием национальной экономики на федеральном уровне (материалы круглого стола 26.10.2016).
   URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2017/vipusk__60._fevral_2017_g./otkritii_nautchnii_seminar_kafedri_teorii_i_metodologii_gosudarstvennogo_i_munizipalnogo_upravlenija_pod_rukovodstvom_akademika_s.ju._glazeva/round_table.pdf (30.06.2017).
7. IDRC Davos 2014 Outcomes Report in two Parts. Part I: Davos Report on Science and Technology, Education and Training, and Implementation for Disaster Risk Reduction (DRR).
8. Купряшин Г.Л. Публичное управление // Политическая наука, 2016. №2. – С. 101–131.
9. Купряшин Г.Л. «Административная реформа: модели и механизмы» // Государственное управление. Электронный вестник, 2016. №58. – С. 6–38.
   URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/58_2016kupryashin.htm (25.12.2016).
10. Нижегородцев Р.М. Парадигма неравновесия и задачи государственного управления в Российской Федерации в условиях импортозамещения институтов // Электронный вестник, 2016. №58. – С. 39–53.
    URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/58_2016nizhegorodtsev.htm (25.12.2016).
11. Бруснигина С.Г. Следование принципам надлежащего государственного управления как основа обеспечения экономической безопасности. Стратегическое антикризисное управление: глобальные вызовы и роль государства. Сборник VI Международной научно-практической конференции. – М.: Перо, 2016. – С. 19–25.
12. Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. – М., 1951.
13. Федеральный закон от 28.12.2010 №390 «О безопасности» (в ред. от 05.10.2015).
    URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102144301&intelsearch=390+28.12.2010 (30.06.2017).
14. Мир в цифрах – 2016. Карманный справочник / пер. с англ. О. Лазуткиной, О. Шевель. – М.: Олимп-Бизнес, 2016.
15. IndexMundi.
    URL: http://www.indexmundi.com/ (29.08.2016).
16. Россия и страны-члены Европейского Союза – Статистическое сравнение 1990–96. Проект TASIC. – Люксембург, Отдел официальных публикаций Европейских Сообществ.
17. Макогонова Н.В. Диссертация на ученую степень кандидата экономических наук «Экономические кризисы в условиях глобализации». – М., 2003.
18. Макогонова Н.В. Актуальные проблемы государственного контроля в Российской Федерации в период формирования национальной системы стратегического планирования. Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы. Материалы 14-й Международной конференции Государственное управление в XXI веке. – М.: КДУ, Университетская книга, 2017. – С. 457–466.
19. Вольберда Х., Баден-Фуллер Ч. Стратегическое обновление и создание компетенции: четыре динамических механизма / Хэмел Г., Прахалад К., Томас Г., О’Нил Д. // Стратегическая гибкость, 2005. – С. 341–356.
20. Сухарев О.С. Вопросы стратегии развитии России // Федерализм=Federalism: Теория. Практика. История, 2016. №1 (81). – С. 133–154.
21. Сухарев О.С. Дисфункция управления: как формировать экономическую политику // Экономика и предпринимательство, 2016. №3–1 (68–1). – С. 26–40.
22. Осипов В.С. Контрольно-надзорные функции государства: реформирование и дисфункции // УЭПС: управление, экономика, политика, социология, 2016. №4. – С. 23–28.
23. Макогонова Н.В. Существенные взаимосвязи между принципами, инфраструктурой и процессом менеджмента риска в публичном кризисном управлении // В сборнике: Государственное управление: Российская Федерация в современном мире Материалы, 2015. – С. 276–280.
24. Макогонова Н.В. Управление Евразийским экономическим союзом должно быть риск-ориентированным // В сборнике: Государственное управление в XXI веке материалы 13-й международной конференции, май 2015. Сер. «Управление Евразийским экономическим союзом», 2016. – С. 15–17.

---