Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы

Кошкидько В.Г.* (Россия, г. Москва)

Аннотация. Статья посвящена анализу рейтингов инновационного развития субъектов Российской Федерации, которые дают возможность сравнить позиции регионов в данном направлении выявить их сильные и слабые стороны, являются инструментом для разработки концепций и стратегий инновационного развития регионов и оценки деятельности органов власти в сфере стимулирования инновационных процессов.

В последние годы была сформирована стратегия инновационного развития на федеральном и региональном уровне, подкрепленная нормативно-правовыми актами и целым рядом государственных программ [1]. Развитие нормативной базы по инновациям в большой степени способствует улучшению результатов инновационного развития региона. Дополнение заложенных в региональных стратегиях или программах инновационного развития базовых принципов и инструментов поддержки инновационной деятельности эффективными механизмами их реализации и эффективным управлением может обеспечить значительный прорыв в инновационном развитии для региональной экономики.

Субъекты РФ различны по уровню включенности в инновационные преобразования. Наибольший интерес представляют ведущие регионы в плане инновационного развития, что подтверждается их высокими позициями в рейтингах.

Рейтинг представляет собой ранжирование объектов и явлений по набору критериев, в отношении которых он составляется. Под рейтингом регионов понимается совокупность регионов, упорядоченная по числовому или порядковому показателю, отражающему их качественные и количественные характеристики, составленная по определенной методике.

В качестве критериев формирования рейтинга инновационного развития региона используются как отдельные показатели, так и обобщающие параметры: уровень экономических и социальных условий для инновационной деятельности, уровень научных исследований и новых технологий, показатели инновационной деятельности, инновационной активности, качества инновационной политики и др.

Оценка инновационного развития регионов и составление рейтингов на ее основе связаны с рядом таких проблем, как: использование различной терминологии, методов, компонентов, показателей, индексов, Источников статистической информации и т. д. Универсальных методов оценки инновационного развития регионов на данный момент не существует, и использование разных методик приводит к разным результатам, что связано также с отсутствием объективных критериев. Однако группы лидирующих и отстающих регионов по разным методикам оказываются довольно близкими. Это позволяет выделить ряд регионов, чаще других оказывающихся на верхних позициях в рейтингах.

Существуют различные рейтинги регионального инновационного развития: Рейтинг инновационных регионов России (Ассоциация инновационных регионов России (АИРР) и Минэкономразвития РФ), Рейтинг инновационного развития субъектов РФ (Институт статистических исследований и экономики знаний (ИСИиЭЗ) НИУ Высшая школа экономики), Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ (Агентство стратегических инициатив (АСИ) и др. Инновационное развитие российских регионов наиболее комплексно, с использованием современных отечественных и зарубежных методик, представлено в первых двух рейтингах. Рассмотрим последние версии этих исследований.

Ассоциация инновационных регионов России была создана 10 мая 2010 г. в Томске во время работы XIII Инновационного форума с целью содействия эффективному инновационному развитию регионов на основании сложившихся моделей их научно-технического и экономического роста. Поддержали учреждение ассоциации РАНХиГС и ОАО «РОСНАНО». Первоначально в состав АИРР вошли Республики Татарстан и Мордовия, Красноярский и Пермский края, Томская, Новосибирская, Иркутская и Калужская области. В 2012 г. состав пополнился новыми членами: Республикой Башкортостан, Самарской, Ульяновской и Липецкой областями. В 2013 г. членом АИРР стал Алтайский край, а в 2014 г. – Тюменская область. Регионы, входящие в Ассоциацию, добились существенных успехов в сфере инновационного развития. На их долю приходится: 26,3% (1/4) ВРП РФ; 30% всей инновационной продукции страны; 27% всех инновационных организаций; ¼ всех затрат на технические инновации; 15% затрат на научные исследования и разработки; 231 млрд руб. господдержки и госзакупок. В регионах Ассоциации работает свыше 300 объектов инновационной инфраструктуры, что составляет 45% всех объектов функционирующих на территории России [2].

Для выявления лучших практик регионального инновационного развития АИРР совместно с Минэкономразвития РФ, при участии представителей региональных администраций и ведущих экспертов страны в 2012 г. был разработан Рейтинг инновационных регионов. Он формируется Экспертно-аналитическим комитетом АИРР и выходит дважды в год вслед за публикацией новых статистических данных.

Рейтинг инновационных регионов представляет актуальные результаты инновационного развития всех субъектов России, при этом особое внимание уделяется анализу позиций регионов-членов Ассоциации, причинам их перемещения в итоговом рейтинге и составляющих его подрейтингах. Рейтинг позволяет выделить лучшие практики регионального управления инновационным развитием.

Последняя версия рейтинга (2016 г.) состоит из четырех базовых тематических блоков (научные исследования и разработки, инновационная деятельность, социально-экономические условия инновационной деятельности, инновационная активность региона) и 29 показателей (индикаторов).

Все регионы в рейтинге делятся по уровню развития инновационной деятельности: сильные инноваторы – показатель 140% и выше от среднего уровня по регионам России; средне-сильные – 110–140% от среднего по стране; средние – 90–110% от среднего по стране; средне-слабые – 60–90% от среднего по стране; слабые – ниже 60% от среднего по стране.

Таблица 1

Рейтинг инновационных регионов России версия 2016 г. [3]

Устойчивыми лидерами рейтинга, начиная с 2013 г., являются Москва, Санкт-Петербург и Республика Татарстан. В текущей версии Москва вышла на 1 место, а Санкт-Петербург переместился на 2 место. Республика Татарстан устойчиво занимает 3 место.

В группу сильных инноваторов вошли 11 субъектов РФ, из которых 7 являются регионами АИРР. Твердые позиции в данной группе, помимо тройки лидеров, занимают Томская область (4 место), Калужская область (6 место), Нижегородская область (8 место), Московская область (9 место). Новосибирская область (5 место) и Самарская область (10 место). Эти регионы находились на позициях сильных инноваторов в рейтингах за 2013–2015 гг. Впервые в данную группу вошли Республика Башкортостан (7 место) и Красноярский край (11 место), что связано с улучшением позиций данных регионов как по показателям базовых компонентов рейтинга, так и за счет включения в рейтинг новых индикаторов инновационной активности региона.

Средне-сильные инноваторы – это 16 субъектов, 6 из которых регионы АИРР: Республика Мордовия (14 место), Пермский край (15 место), Ульяновская область (16 место), Липецкая область (18 место), Тюменская область (26 место), Алтайский край (27 место). Регионами, ярко продемонстрировавшими положительную динамику в инновационном развитии по сравнению с рейтингом прошлого года, являются Липецкая область (+13 позиций) и Алтайский край (+17 позиций). При этом перемещение вверх Липецкой области на 8 позиций, а Алтайского края на 11 позиций связано с модернизацией рейтинга (учетом показателей инновационной активности региона), в результате чего они покинули группу средних инноваторов. Из регионов АИРР положительную динамику также демонстрирует Республика Мордовия (+6 позиций), однако она связана с изменением относительных значений показателей трех базовых компонентов рейтинга.

В группу средних инноваторов вошли 22 субъекта РФ. Из регионов АИРР в ней находится Иркутская область (28 место), которая поднялась на 4 позиции вверх и приблизилась к средне-сильной группе. К данной группе относятся регионы, совершившие максимальное перемещение вверх по сравнению с результатами прошлого года: Калининградская область (+22 позиции) и Вологодская область (+20 позиций). Это произошло, в основном, за счет изменения значений базового набора индикаторов. Учет нового компонента «Инновационная активность региона» способствовал перемещению Краснодарского края на 11 позиций вверх (37 место).

Наиболее многочисленная группа, состоящая из 28 субъектов РФ, – это средне-слабые инноваторы. Из них наилучших успехов добились Костромская область (+6 позиций), Кемеровская область (+5 позиций), Республики Северная Осетия-Алания (+5 позиций).

К слабым инноваторам относятся 8 субъектов России. Данную группу в основном образуют бедные регионы Сибири и регионы Северного Кавказа.

Таким образом в группу передовых регионов по развитию инновационной деятельности входят 27 субъектов (сильные и средне-сильные), среди них 13 – входящих в АИРР. 22 региона формируют группу средних инноваторов, и 36 – являются отстающими (средне-слабые и слабые). Такая картина в целом соответствует картине распределения 2015 г.: 29, 20 и 34 региона соответственно, без учета г. Севастополя и Республики Крым.

Распределение регионов по подрейтингам (научные исследования и разработки; инновационная деятельность; социально-экономические условия инновационной деятельности; инновационная активность региона) выглядит следующим образом. Лидерами являются:

• по уровню развития научных исследований и разработок – Москва (184,8%), Санкт-Петербург (175,3%), Томская область (161,6%), Новосибирская область (145,8%);
• по уровню развития инновационной деятельности – Москва(186,5%), Республика Татарстан (183,7%), Санкт-Петербург (177,5%). Нижегородская область (177,3%), Тульская область (165,0%), Республика Мордовия (164,4%), Пермский край (150,8%), Пензенская область (150,2%), Ярославская область (149,7%), Чувашская Республика (147,5%), Красноярский край (147,5%), Калужская область (145,3%), Владимирская область (145,1%), Московская область (145,1%), Липецкая область (145,0%), Самарская область (144,3%);
• по уровню развития социально-экономических условий инновационной деятельности – Калужская область (172,1%), Москва (156,8%), Санкт-Петербург (153,8%) Республика Татарстан (147,0%), Пермский край (141,6%), Нижегородская область (141,3%),
• по уровню инновационной активности – Республика Татарстан (283,4%), Томская область (250,6%), Республика Башкортостан (246,0%), Новосибирская область (244,6%), Москва (240,6%), Калужская область (232,9%), Самарская область (231,3%), Санкт-Петербург (230,1%), Красноярский край (209,2%), Липецкая область (190,4%), Московская область (188,9%), Республика Мордовия (183,0%), Свердловская область (175,9%), Ульяновская область (174,9%), Тульская область (163,2%), Ростовская область (148,0%), Воронежская область (144,5%), Нижегородская область (144,0%). Данные результаты свидетельствуют о том, что ведущие позиции в общем рейтинге и подрейтингах инновационных регионов, наряду с городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом, занимают регионы члены АИРР.

Практическими результатами рейтинга являются аналитические справки по регионам АИРР, которые включают общую характеристику, мониторинг изменений и конкретные рекомендации по выработке мер региональной политики, направленных на совершенствование региональных инновационных систем данных субъектов РФ.

Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, начиная с 2012 г., регулярно выпускает Рейтинг инновационного развития субъектов России. В основе расчета российского регионального инновационного индекса (РРИИ) находится система из 37 показателей, сгруппированных в четыре тематических блока и обеспечивающих возможность расчета соответствующих субиндексов: «Социально-экономические условия инновационной деятельности» (ИСЭУ), «Научно-технический потенциал» (ИНТП), «Инновационная деятельность» (ИИД) и «Качество инновационной политики» (ИКИП). По каждому из указанных субиндексов проводится ранжирование субъектов Российской Федерации. Итоговый индекс (РРИИ) формируется как среднее арифметическое нормализованных значений всех включенных в рейтинг показателей [4]. В 2017 г. вышел пятый выпуск рейтинга инновационного развития регионов с расчетами по итогам 2015 г.

При формировании рейтинга было проведено ранжирование регионов в порядке убывания величины РРИИ и субиндексов. Регионам были присвоены соответствующие ранги (места в интегральном рейтинге и субрейтингах). При наличии у нескольких регионов равных значений индексов им присваивался одинаковый ранг, который соответствовал высшему рангу в данном наборе значений. Для оценки близости (похожести) регионов, помимо ранжирования по РРИИ и субиндексам, они были разделены на 4 группы таким образом, чтобы каждая из них состояла из схожих по значениям индексов объектов, а объекты разных групп существенно отличались друг от друга. Впервые в состав объектов рейтингования в 2015 г. включены Республика Крым и Севастополь.

Таблица 2

Рейтин субъектов России по значению российского регионального инновационного индекса (РРИИ) [5, с. 19–20]

По данным 2015 г., тройка лидеров рейтинга инновационного развития осталась прежней – это Республика Татарстан, Москва и Санкт-Петербург. В десятке лучших также Нижегородская область, Башкортостан, Калужская область, Чувашия, Мордовия, Томская область, Красноярский край.

По сравнению с 2014 г. первая группа по значению РРИИ увеличилась с 3 до 11 регионов, вторая сократилась с 29 до 14. Число регионов в третьей и четвертой группах почти не изменилось (2015 г. – 41 и 19 регионов соответственно, 2014 г. – 40 и 11). Почти половина регионов (40) являются относительно устойчивыми по уровню инновационного развития – их позиции существенно не изменились.

Отношение значений РРИИ для лидирующего в рейтинге региона (Татарстан) и региона, его замыкающего (Еврейская АО), остался практически на прежней отметке – более чем в 3,5 раза.

Как отмечается в аналитическом докладе, рейтинг показывает «меньший диапазон вариации значений итогового индекса по сравнению с субиндексами, что вызвано, по всей вероятности, «сглаживанием» величины РРИИ по ряду регионов, когда отставание по отдельным факторам инновационного развития компенсируется преимуществами по другим» [5, с.18].

Российские регионы отличаются достаточно широким разнообразием развития инновационных тематических блоков. Равномерное развитие всех четырех тематических блоков, составляющих РРИИ, характерно лишь для трех субъектов РФ (Саратовской и Томской областей, Красноярского края).

Отрицательное влияние на итоговые позиции в рейтинге (1 и 2 группы) оказали социально-экономические условия инновационной деятельности в республиках Башкортостан, Мордовия и Чувашия, Белгородской, Воронежской, Липецкой, Новосибирской, Пензенской и Тамбовской областях. Индекс научно-технического потенциала повлиял на ранг РРИИ республик Мордовия, Чувашия и Татарстан, Ставропольского и Хабаровского краев, Белгородской, Воронежской, Липецкой и Пензенской областей. Восемь регионов из этой группы не обладают достаточным качеством инновационной политики. Это Пермский край, Московская, Самарская, Свердловская, Ульяновская и Челябинская области, Москва и Санкт-Петербург. Как и в 2013–2014 гг., слабые относительно РРИИ позиции по ИСЭУ сочетаются с отставанием по ИНТП (республики Мордовия и Чувашия, Липецкая и Пензенская области).

В ряде случаев разрыв между рангами по РРИИ и субиндексам оказывается чрезвычайно велик. Крайне низкие значения рангов по субиндексам по сравнению с РРИИ получены для трех регионов первой (республики Мордовия и Чувашия, Москва) и семи – второй (Хабаровский край, Липецкая, Московская, Пензенская, Тамбовская, Тюменская и Ульяновская области) групп.

Более высокие значения хотя бы одного из субиндексов от итогового (на десять и более позиций) имеют место в 37 регионах (90%) третьей и во всех регионах четвертой групп. Сильной стороной чаще всего выступает собственно инновационная деятельность: значение ИИД превышает значение РРИИ в 23 регионах. ИСЭУ и ИНТП имеют преимущественное развитие в 21 регионе каждый, ИКИП – в 18.

Значительное превышение значений субиндексов по сравнению со сводным выявлено в 12 регионах третьей группы (республики Адыгея и Алтай, Удмуртская Республика, Приморский край, Астраханская, Ивановская, Курганская, Новгородская, Омская, Сахалинская и Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ) и 9 регионах четвертой (республики Северная Осетия-Алания, Тыва, Карачаево-Черкесская и Чеченская, Калининградская и Костромская области, Севастополь, Ненецкий и Чукотский автономные округа).

ИНТП оказался слабым местом у пяти регионов первой и второй групп, но сильной стороной восьми регионов третьей и четвертой групп. ИСЭУ выступает базой развития для четырех субъектов России – сильных инноваторов и локомотивом девяти более слабых регионов.

За счет повышения качества инновационной политики (ИКИП) семь субъектов РФ смогли кардинально повысить свое положение в рейтинге: Вологодская область (+19 позиций), Камчатский край (+18), Курганская (+14), Брянская (+12) области, республики Башкортостан (+10), Саха (Якутия) (+10), Краснодарский край (+10).

Значительное снижение места в итоговом рейтинге было отмечено у следующих субъектов: Республика Коми (-17 позиций), Курская область (-14), Кабардино-Балкарская Республика (-13), Амурская (-12), Сахалинская (-11) и Смоленская (-11) области.

Нововведением пятого выпуска Рейтинга инновационного развития стал рейтинг готовности регионов к будущему. Его назначение – оценить насколько отражено научно-технологическое и инновационное развитие в документах по стратегическому управлению и планированию и текущей деятельности органов власти субъектов РФ. Ранжирование регионов осуществляется по значениям индекса готовности к будущему (ИГБ), который включает такие показатели, как дальность планирования инновационного и промышленного развития, соответствующие материалы в СМИ, технологическая ориентированность региональных социально-экономических программ.

Первые 20 регионов рейтинга готовности к будущему более чем наполовину совпадают с первой двадцаткой регионов сводного РРИИ. Только пять из 20 наиболее перспективно ориентированных субъектов РФ относятся к третьей группе регионов по РРИИ, и лишь один – к четвертой (Республика Северная Осетия–Алания). Республика Саха (Якутия) возглавила рейтинг готовности регионов к будущему, так как составила план инновационной активности до 2050 г.

Подводя итоги обзорного анализа рейтингов инновационного развития российских регионов, можно сделать вывод: несмотря на то, что разработчики использовали довольно различные по форме, структуре и содержанию, показатели, обобщающие параметры и разные методики оценки, группы регионов по уровню инновационного развития, сформированные в результате рейтинга, оказались довольно близкими по составу. Две лидирующие группы обоих рейтингов за исключением 2–3 регионов идентичны по составу. Разница в рангах также не существенна. Такую же картину мы видим в последней десятке рейтингов.

Рейтинги, разработанные разными научно-исследовательскими структурами, позволяют выявить, обобщить и комплексно оценить сильные и слабые стороны регионов, их позиции в инновационной сфере, динамику их развития, деятельность региональных органов власти, ответственных за инновационное развитие, дает возможность точнее сориентировать федеральные институты на поддержку инновационного развития регионов.

Список литературы

1. Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г.». URL: http://base.garant.ru/70106124/#ixzz4dZGFPgNL; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №316 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика». URL: http://government.ru/media/files/PbseUx0IFac.pdf; Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 марта 2017 г. №132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71542236/#ixzz4eUgF88Cz; Постановление Правительства Российской Федерации от 31марта 2017 г. №392 О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика». URL: http://government.ru/media/files/FgpWCzdQLjc55KhEaNokf1vPhajt8xU2.pdf (03.04.2017).
2. См.: Ассоциация инновационных регионов России // i-regions.org (17.04.2017).
3. Ассоциация инновационных регионов России.
   URL: http://i-regions.org/images/files/presentations/AIRR_26.12.pdf (20.04.2017).
4. Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ.
   URL: https://issek.hse.ru/news/206819062.html (15.05.2017).
5. Рейтинг инновационного развития субъектов РФ. Выпуск 5 / под ред. Л.М. Гохберга; НИУ «Высшая школа экономики». – М.: НИУ ВШЭ, 2017. – C. 19–20.

---