Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы

Кожанков А.Ю., Бабенко К.И., Боброва О.Г.* (Россия, г. Москва)

Аннотация. Авторами произведено теоретическое осмысление новой парадигмы деятельности таможенных администраций «Цифровая таможня», сформулированы ее общая характеристика. Раскрыта суть понятий «цифровая экономика», «безбумажная торговля», «электронная таможня». Представлены результаты сравнительного анализа инструментов электронной и цифровой таможни, обоснован вывод о взаимодополняемости указанных понятий в деятельности таможенных администраций. Сформулированы практические рекомендации по имплементации международных стандартов в исследуемой области для Евразийского экономического союза. Подчеркнуто, что игнорирование тренда цифровой экономики повлечет тяжелейшее технологическое отставание и, как следствие, окончательное превращение России и государств-членов ЕАЭС в технологическую периферию.

2016 год был объявлен Всемирной таможенной организацией (далее – ВтамО) годом «Цифровой таможни» (Digital Customs). Годом, в котором таможенные органы должны активно демонстрировать использование информационных и коммуникационных технологий (далее – ИКТ) в целях сбора и обеспечения гарантии уплаты таможенных пошлин, осуществления контроля перемещения товаров, людей, транспортных и денежных средств, а также в целях обеспечения безопасности трансграничной торговли [1]. Под лозунгом «Цифровая Таможня: прогрессивное взаимодействие» ВТамО объявило о стремлении к дальнейшему развитию цифровых решений и услуг и к дальнейшему внедрению технологий (использование больших баз данных, телематики и облачных технологий и т.д.), в целях модернизации методов работы таможни.

Появление парадигмы «Цифровая таможня» предопределено функционированием цифровой экономики, которая представляет собой объективно существующее, быстроразвивающееся международное экономическое явление. Согласно трактовке Окс»ского словаря, цифровая экономика – это экономика, которая функционирует главным образом с помощью цифровых технологий, в частности электронных транзакций, совершаемых через Интернет. Оцифровка «всего» создает новые интеллектуальные цифровые сети, которые фундаментально меняют традиционную торговлю [2]. Появление трансграничной электронной торговли… увеличивает товарооборот между странами, что положительно влияет на их экономическое развитие [3, с. 44]. По оценкам экспертов, цифровая экономика вносит вклад в ВВП ведущих стран G-20 до 8%, стимулируя рост и создавая рабочие места [2].

Вопросы цифровой экономики становятся все более актуальными в повестке развития и Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), и Российской Федерации.

В ЕАЭС сегодня происходит формирование «Цифровой повестки» [5], в соответствии с которой целями формирования «Цифрового пространства» являются: создание условий для устойчивого развития экономик государств-членов ЕАЭС при переходе на новые технологический и экономический уклады, обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы в Цифровом пространстве, формирование единого цифрового рынка ЕАЭС, рост включенности граждан и хозяйствующих субъектов в цифровую экономику.

Необходимо отметить, что в Евразийской экономической комиссии в рамках Рабочей группы по выполнению плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности функционирует тематический блок «Электронная таможня». На очередном заседании тематического блока «Электронная таможня», которое состоялось 27 марта 2017 года, был рассмотрен вопрос «О концептуальных подходах и причинах перехода к цифровой таможне». По итогам обсуждения указанного вопроса были приняты следующие решения:

• принять к сведению информацию о подходах к определению термина «цифровая таможня», а также о тенденциях использования современных технологий в таможенной сфере;
• продолжить работу по изучению квалифицирующих характеристик «безбумажная таможня», «электронная таможня», «цифровая таможня».

Дополнительно в проект Плана первого полугодия работы тематического блока «Электронная таможня» было предложено включить мероприятие по подготовке проекта стратегии (концепции) развития «электронной/цифровой таможни».

Президент Российской Федерации в своем послании 1 декабря 2016 года Федеральному Собранию предложил: «… запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики». 9 мая 2017 года была утверждена Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы [6]. В ней дается определение цифровой экономики как деятельности, «в которой ключевыми факторами производства являются данные, представленные в цифровом виде, а их обработка и использование в больших объемах, в том числе непосредственно в момент их образования, позволяет по сравнению с традиционными формами хозяйствования существенно повысить эффективность, качество и производительность в различных видах производства, технологий, оборудования при хранении, продаже, доставке и потреблении товаров и услуг». Стратегия описывает процесс цифровой трансформации даже не в направлении новых экономических отношений (цифровая экономика), а до времени создания цифрового (информационного) общества.

«Цифровая таможня» является логическим продолжением, развитием «безбумажной таможни» и «электронной таможни». В науке и практике дискуссионный характер носит понимание содержание понятий «безбумажный», «электронный», «цифровой». Проведенный анализ позволяет утверждать, что на сегодняшний день в международных актах не закреплен унифицированный подход к формулировке содержания указанных понятий. Рассмотрим подробнее их соотношение в контексте новой парадигмы «цифровая таможня» Всемирной таможенной организации, сформулируем ее общую характеристику, раскроем суть через понятия «безбумажная торговля», «электронная таможня», «цифровая экономика».

Термин «безбумажная таможня» появился в 2008 году в докладе Кунио Микуриа «Международная безбумажная среда – согласованность в сложном спектре инициатив» [7]. В нем упоминалась связь Декларации «Таможня в XXI веке» со стратегией развития электронной таможни. Обращает на себя внимание, что слово «paperless» применяется ВТамО в основном вместе со словом «environment» (среда). Таким образом, имеется в виду не переход от таможенной очистки с использованием бумажных документов, а создание электронной среды, которая станет в будущем основой для «единого окна».

Одним из важнейших элементов информационного (цифрового) общества, о котором речь велась ранее, является электронное правительство. Перемещение экономической активности в цифровое пространство предопределяет необходимость перехода контролирующих органов также в цифровую плоскость деятельности. Международным сообществом накоплен положительный опыт функционирования электронной таможни как органа электронного правительства.

Обратимся к зарубежному опыту в исследуемой сфере. В качестве одного из первых шагов в формировании комплекса электронной таможни в ЕС в 1997 г. была система электронного обмена таможенными декларациями «Новая компьютеризированная транзитная система» [8]. Она подразумевала внедрение так называемой Транзитной сетевой адресной книги, которая постоянно обновляется и используется в ЕС до сих пор. На сегодняшний день Общеевропейская операционная сеть включает в себя более 30 национальных координаторов и несколько сотен региональных и местных сотрудников связи по вопросам транзита.

В июле 2003 года Европейская Комиссия опубликовала сообщение Совету, Европейскому Парламенту, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов о каботажном судоходстве о безбумажной среде для таможни и торговли, которая обеспечила бы электронное взаимодействие между контролирующими органами и торговым сообществом. Согласно сообщению, некоторые проблемы повышения эффективности таможни носили исключительно практический характер и могли быть упрощены или осуществлены путем подачи в электронном виде таможенных и других данных (механизм «электронная таможня») [9].

С целью ускорения перевода таможенных операций и процедур в электронную среду во ВТамО разработаны Методические рекомендации по расширению использования информационных технологий должностными лицами таможни и ведутся работы по созданию IT-инструментов, обеспечивающих дальнейшую поддержку электронной деятельности таможенных органов [3, с. 49].

Согласно видению ВТамО, понятие «электронная таможня» включает в себя следующие элементы [10]:

1) электронная обработка, упрощение и дематериализация документов для таможенных целей;

2) автоматизация работы таможни по принципу «24/7»;

3) электронная уплата пошлин и налогов;

4) электронный калькулятор пошлин;

5) мобильные услуги участникам внешнеэкономической деятельности;

6) электронный возврат товаров и уплаченных за них таможенных платежей;

7) досмотр и другие служебные проверки на территории торгового оператора;

8) подача предварительной дополнительной информации до погрузки товара;

9) электронные версии таможенных деклараций форм CN22 и CN23на товары, перемещаемые в международных почтовых отправлениях;

10) система таможенного декларирования;

11) установление минимальных и пороговых показателей стоимости товаров для применения к ним упрощенных процедур таможенной очистки.

Таким образом, в понятие «электронная таможня» входят элементы, охватывающие важнейшие процессы таможенной очистки, производимые с помощью ИКТ. Подобный комплекс стал ответом на значительное увеличение объема трансграничной электронной торговли.

Появление парадигмы «Цифровая таможня» связанно с возрастающим объемом интернет-торговли и необходимостью контроля перемещения таких товаров. «Цифровая цепь поставки товаров – это сфера, в которой мир торговли трансформируется, так как потребители и предприятия переходят на цифровые средства информатизации, цифровые товары и интернет-торговлю вместо физических товаров, покупаемых прямо на заводах. Новые платформы для торговли товарами в Интернете, а также на «сером сетевом рынке», новые видов транспорта автоматического управления (такие, как беспилотные летательные аппараты), а также новые методы цифрового проектирования и производства (такие как 3D-печать) значительно меняют международные цепи поставок товаров, которые основаны на движении физических товаров» [11, с. 33]. Такая «эволюция» создает значительные трудности для таможенных и пограничных органов, побуждая их строить виртуальные связи с новыми заинтересованными сторонами и партнерами, чтобы продолжать успешно защищать свои страны и граждан от незаконного перемещения запрещенных товаров.

Для поддержки государств-членов в их усилиях по дальнейшему внедрению «цифровой таможни» Секретариатом ВТамО была произведена классификация по целевому назначению существующих документов и инструментов ВТамО, относящихся к ИКТ [12, с. 10]. Среди них: Справочник по «единому окну»; Типовое двустороннее соглашение о взаимной административной помощи в таможенных делах; Таможенная правоохранительная сеть (Customs enforcement Network), Модель данных ВТамО; Рекомендация по использованию справочника уникального обозначения грузов; Руководства и Рекомендации по использованию личной информации о пассажирах авиаперелетов и их регистрационных данных; Руководство по управлению цепями поставок и т.п.

Каждый из этих инструментов и документов влияет на функции таможни по-разному и предоставляет многочисленные возможности для сотрудничества таможенных администраций, торговых операторов и пограничных ведомств.

Таким образом, таможенные органы могут отслеживать цифровые цепочки поставок товаров, предупреждая изменения в привычных цепях поставок товаров и проводя мониторинг интернет-активности (анализ социальных сетей для выявления рисков незаконной торговли, сотовых сетей для мониторинга местонахождения беспилотных транспортных средств, сотрудничество с интернет-провайдерами и силовыми структурами).

Термин «Цифровая таможня» подразумевает использование информационно-коммуникационных технологий, баз данных, облачных технологий, объединяя информацию, полученную посредством технологий электронной таможни, а также глобальной сети Интернет, СМИ и сотовых сетей.

Проведенный сравнительный анализ содержания понятий «электронная таможня» и «цифровая таможня» позволяет сформулировать следующие выводы:

1. «Электронной таможне» и «цифровой таможне» присущи ниже представленные квалифицирующие признаки:

а) электронная таможня: электронная обработка, упрощение и дематериализация документа; электронная оплата пошлин и налогов; система таможенного декларирования (для целей электронной коммерции); предварительная дополнительная информация до погрузки товара; автоматизация работы таможни по принципу «24/7»; электронный калькулятор пошлин; мобильные услуги (информация о статусе товара); электронный возврат товаров;

б) цифровая таможня: гиперсвязность; обработка больших данных (Big Data); использование Интернета и СМИ (в том числе социальных сетей); телематика; транспортная телематика (спутниковый мониторинг транспорта); автоматизация зданий (организация производства); телематика услуг (бизнес, коммерция, логистика, правительство); облачные технологии; Интернет вещей; мобильные технологии и сотовые сети (для мониторинга местонахождения беспилотных транспортных средств).

2. Электронная таможня представляет собой первоначальный этап, а цифровая таможня последующий этап, соответствующий стадиям эволюции «от электронной экономики к цифровой».

3. Эволюцию исследуемых понятий условно можно представить следующим образом: «безбумажный» (таможенная очистка посредством подачи электронной таможенной декларации) – «электронный» (сбор, аккумулирование, анализ рисков в электронном виде) – «цифровой» (обработка больших данных, отслеживание новейших беспилотных транспортных средств, практически полная автоматизация с минимальным участием должностного лица таможенного органа).

4. Сутью электронной таможни заключается в обмене данными по принципу АСУ-АСУ для эффективного скоординированного управления границами, формирования устойчивого функционирования системы «единого окна» и сотрудничества с другими пограничными ведомствами.

5. Суть цифровой таможни раскрывается через использование ИКТ, больших данных, телематики, облачных технологий и интернета для эффективного контроля цепи поставки товаров, а также для взаимодействия с другими таможенными администрациями.

Таким образом, можно представить исследуемые понятия так же, как и модель «единого окна», разработанную ВТамО, в формате «яйца». Такая модель начиналась бы с «безбумажной» таможни в качестве ядра, накладывая последующие слои: «электронный» и «цифровой», которые бы охватили все признаки предыдущих слоев соответственно, добавляя новые признаки.

Стоит также отметить, что указанные понятия объединяют в себе общее предназначение и цель внедрения в работу таможни: улучшение глобальной экономической ситуации и содействие международной торговле, увеличение эффективности и скорости работы таможенных администраций, противодействие нарушению таможенного и иного законодательства.

Список литературы

1. Implications of Big Data for Customs. How It Can Support Risk Management Capabilities. – Официальный сайт Всемирной таможенной организации.
   URL: http://www.wcoomd.org/~/media/wco/public/global/pdf/about-us/international-customs-day/2016/wco-sg-message-icd-2016-en.pdf?db=webb (13.04.2017).
2. Oxford Dictionary.
   URL: https://en.oxforddictionaries.com/definition/digital_economy (10.04.2017).
3. Сомов Ю.И., Ткаченко И.Е. Деятельность таможенных органов в условиях расширения электронной трансграничной торговли. – Вестник Российской таможенной академии, 2016. №4. – С. 44–49.
4. Официальный сайт Европейской комиссии.
   URL: https://ec.europa.eu/commission/priorities/digital-single-market_en (9.05.2017).
5. Цифровая повестка ЕАЭС: общие подходы.
   URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/dmi/workgroup/materials/Pages/docs.aspx (10.05.2017).
6. Утверждена Стратегия развития информационного общества в России до 2030 года. – Официальный сайт Президента Российской Федерации.
   URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379 (13.05.2017).
7. The international paperless environment. – Consistency in a complex landscape of initiatives. Brussels, 3 December 2008. CLECAT 50th Anniversary. Официальный сайт Всемирной таможенной организации.
   URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&ved=0ahUKEwjW54OG9rzTAhWI3SwKHXyWC7gQFghAMAQ&url=http%3A%2F%2Fwww.wcoomd.org%2F~%2Fmedia%2Fwco%2Fpublic%2Fglobal%2Fpdf%2Fmedia%2Fnewsroom%2Fspeeches%2F2008%2Fclecat-3-dec-2008.pdf%3Fla%3Den&usg=AFQjCNGps8L3Hgel30pA1hRlfE1k6eOEDQ&sig2=liMTR6iTGZKakhdAY4x8GQ (13.04.2017).
8. EUR-Lex. Access to European Union Law. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions on Short Sea Shipping
   URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52004DC0453 (13.04.2017).
9. Electronic customs. European Commission. Taxation and customs union.
   URL: https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs_en (13.04.2017).
10. Digital Customs: Progressive Engagement. World Customs Organization. International Customs Day 2016. Kunio Mikuriya, Secretary General, WCO.
    URL: http://www.wcoomd.org/~/media/wco/public/global/pdf/about-us/international-customs-day/2016/wco-sg-message-icd-2016-en.pdf?db=web (4.04.2017).
11. Facilitating e-commerce. WCO Secretariat. – WCO news, 2015. №78. – P. 32–36.
12. Digital Customs, the opportunities of the Information Age. Kunio Mikuriya, Secretary General, WCO. – WCO news, 2016. №79. – P. 9–11.

---